城中村改造开发模式对比研究

摘要： 城 中村是我国快速城镇化 、 社会转型时期特有的二元体ＳＴ出现的空间地域实体 ，城中村的存 Ｕ 在会产生很多社会问题 但同时在流动人口 城镇化的过程 中又有一定的现实意义 。城中村改造
是一项长期而艰巨的任务 ．本文从城中村改造 中直接涉及 的四个利益群体入手，通过不同的组
合及关系对比．分析各种已有的改造模式优劣 特点及可行性 ．以期对将要进行大量城中村开 发改造的城市起到一定借鉴 启示作用。
和流动人 口应有 的权益 。 ２３ 城中村村 民与开发商一一 失利者与 ．
获 益者 的关 系
开发商 巨大 的商 业利 润是建 立在 城 中村村 民原 有对 土地持 续收益 损失
的 基 础 上 的 ，从 某 种 意 义 上 说 ，城 中
在 乡村 到城市 的城镇化 过程 中起 到积
极 过渡 作 用的城 中村 的深层 次意义 。
这 部 分 收 益 已 成 为 城 市 政 府 重 要 的 财
代 表城 中村 自身利 益的村 民 代 表企
业 利益 的开发 商 ，还 有代表 城 中村 最
பைடு நூலகம்
大 部分 使 用者 权益 的流 动人 口，如 何
处 理好他 们之 间的利 益关 系是城 中村 开 发改 造 的关 键 。综 合分析 这 四个角
但 同 时 ． 由 于 资 金 投 入 较 多 ．运
政来 源 。而城 中村村 民在城 中村 改造
后 虽 然 得 到 了 一 定 的 土 地 补 偿 和 房 屋
位 于权 力 的顶 层 ．从 行政 上 掌控 ”
关键词 ：
城 中村改造 ； 模式 ； 对比
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于 此 ．深 圳 市 于 １ ９ 试 点 改 造 辖 ７年 ９ 区 内 的城 中村 ，广 ＇ｌ ２０ Ｊ 市 ０ １年 着 手 ｔ 、
设 用 地 需 求 越 来 越 大 ，各 地 政 府 为 了
建设 的投资 。在城 中村改 造开发 过程 中，需 要大量 资金 投入 ．政 府虽 有意 牵头 ．但 却无 力支付 巨额 成本 。因此 政府 与开发 商联合 ，共 同进行城 中村
１导言
益 方 面 ，城 市 政 府 对 城 市 土 地 的 趋 利 性 ”和 城 中村 村 民 对 房 屋 租 金 的 追 求 ：（） 行 政 管 理 方 面 政 府 缺 乏 应 ４
随 着我 国快 速城镇化 与政 治、经 济 、社会 转型 的加剧 。城 市 中逐渐 产 生 了一种独特 的地域 空间现 象—— 城 中村 （ 张京祥 ．２０ ） ０ ７ 。简单来说 城 中村 是指被城市 建设 用地包 围或已纳 入城 市建设 用地范 围的村落 ．具 有农
２０ 。 ０ ７）
城 中村 的产 生 带 来 了很 多 问题 集 中体 现在城市 规划 管理混乱 、城市 景观 支离破 碎 、公共 设施不 完善 、社 区治 安 问题 突出 以及社 区文化 观念淡 薄 等 （ 建 明，１ ９ 张 ８；田莉 ．１９ ９ ８ ９ 敬 东 ．１ ９ 李 培林 ．２ ０ 闫小培 ９； ９ ０２
改 造 开 发 、共 同 获 益 ．形 成 政 府 与 企
实现 政府 目标 （ 同时也 可 以是 官 员个 人政 绩 的体现 ） ，不 断加 大征 地 和 拆
对 市 区 １ ８个城 中村进 行改 造 ，石 家 ３
庄 市 计 划 从 ２０ ０ ２年 开 始 对 二环 路 以 内的 ４ ５个 城 中村 进 行 改造 ，西 安 市 从 ２０ ０ ２年开始逐步改造 ４ ７ ５ 个城 中村 等 。但 与此同 时 ，城 中村 的存在也 有 积 极 的意义 ，城 中村扮 演着 乡—— 城 社 会流动 及居住 流 动的 “ 中介 ” 或 筛选 器 的作用 （ 魏立华 、 闫小培 ． ２ ０ ） 而且在转型期 起到了空间和社 ０ ５
商和房 地产开发商 ） “ 等 既得利 益者 的利益 关系 ． 而且要重视城 中村 中 潜 在 利益 者 “—— 流动人 口的利益 ．应 充 分意 识到 由城 乡二元 制度产 生、并
对与 自己切 身利 益相关 的土地 补偿 与
房屋 安置 情况亦 不能 发表观 点 、参 与 讨论 ．使得补 偿标 准 的制定只 是政府 的 一厢情愿 ” 。这种直接 的 信 息不
府 城 中 村 村 民 、开 发 商 （ 地 开 发 土
期 工作 、土地开 发 ，征地 补偿 安置 等
工作 。而城 中村村 民只 了解本 村 的土 地与 房屋等 情况 对整个 开发 改造过 程 的知情 权与参 与权 明显不 足 ，并 且
则可 能受制 于开发 商 ，将不 可避免 地
导 致 牺 牲 公 共 利 益 、 以 及 城 中村 村 民
划师
城 中村改造开发模式对 比研究
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陈清望
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城 中村 改造 中 ．涉及 经济关 系时 政府倾 向于利 用制定 政策和 管理 市场 的权 力来获得 或维 护 自身利益 。另外 政府 为吸引 开发商投 资采取 各种 优惠 政策 ，与此 同时 ，城 市政府 官员 若只
关 心 项 目和 资 金 ．甚 至 采 取 短 期 行 为
２ “ 中 村 ” 造 中的 利益 关 系分 析 城 改
对称 导致 城 中村村 民对政府 产生 不
信任 感 ．也 增大 了政府 具体 落实 、实 施开发改造措施 的难 度 。 在我 国 ，土地 使 用制度规 定政 府
村村 民与开 发商 的矛盾最 为尖锐 。对 城 中村进行 改造开 发 ，城 中村村 民最 为关 心的 问题 是现 有利益 的保 障 如 土地 补偿 、拆迁安置 等实 际 问题 ； 未 来持 续利益 的获得 ，如在 城 中村 中房
城市更新
ＵＲ ＡＮ ＲＥＮ Ｗ Ａ Ｂ Ｅ Ｌ
文章编 号：０ ９ ６０ （０２０ — ０ ０ ０ １０ — ０ ０２ １）３ ０ ６ — ４ 中图分类号： Ｕ ８ Ｔ ９４ 文献标识码： Ａ
作者简介： 陈清望 ｛ ８ － ． 江苏省城市规划设计研究院． １ ０ ） 男， ９ 城市与交通规划所， 城市规
色 ，从 行 政 角 度 来 看 ．政 府 理 所 应 当
业利 润 ，他们 会在 补偿 ．安置等 必须 付 出的成本 方面尽 量减少 投入 ．并且 基本 不会考 虑城 中村村 民未来利 益获 得 的途径 由于开 发商 与城 中村 村 民 亦存 在信息 的严 重不对 称 ，往往 也使 开发商处于谈判 的有利地位 。
迁速 度 ，迫 使越 来越 多的农 民失去 土
地或 房屋被 拆迂 ．使得政 府 与城 中村 村 民之 间的矛盾 日益 凸显 。在 整个城 中村 改造 、征地 、补偿 的过程 中 ．城 中村 村 民与政府 存在 着严 重的 “ 息 信
业同盟的城市增长机器 （ｒ ｎ ｒｗｔ ｕ ａ ｇｏ ｈ ｂ
村 — — 城 市 转 型 不 完 全 、城 乡 二 元 结
对二元体 制 的政 策与行政 实施 中 可 操作性 ”的不足 （ ）思想 意识 方面 ５ 城 中村村 民无法 在农村 向城 市急剧 转
型 的 过 程 中 改 变狭 隘 封 闭 的 小 农 意 识 （ 立 勋 ．２ ０ 李 培 林 ２ ０ 李 ０ １： ０ ２；闰
构 的 特 点 （ 立 勋 ，２０ 李 培 林 李 ０１ ２ ０ 闫小培 ，２０ ） ０ ２； ０ ４ 。城 中村产生的 原 因有 以下几个 方面 ：（ ）政 策制度 １ 方 面 ，我 国城 乡二元体 制 （ 元土地 二 制度 户籍 管理 制度 、行政 管理制度
小 培 ，２ ０ 赵 伟 ．２ ０ ０４ ０ ６ｊ张 京 祥
屋 的租 金 。 而 开 发 商 最 为 关 心 的 是 商
在城 中村 改造 的过程 中 必然 会
涉 及到代 表城 市公共利 益 的城市政 府 、
对土 地一 级市 场实行 垄断 ．集 体土 地
（ 即城 中村 土地 ）不允 许直接 入市 流 转 。而在城 中村 开发 改造过 程 中 ，政 府 以较低 的成本 获得 了城 中村 土地 使 用权 得 到 了 土 地 持 续 出让 金 收 益
不对 称 情况 ： 府 掌握着城 中村 开 政
发改 造 的政 策 、规 划 、操 作等 具体信 息 ．并直接参 与城 中村 开发改 造 的前
会 中突 减压 闸 的重要作 用 （ 张京祥 ，
２０ ） ０ ７ 。笔者认为 ，城 中村 改造 势在必 行 ．但 在 改造 的同时不 仅要 处理好 政
２ ０ ； 立 华 闰 小 培 ，２０ ） 鉴 ０４ 魏 ０５ 。
社 会保 障制度 、征地 补偿 制度 、住房
制度和市政建设体 制等 ）的存在 ；２ （）
物 质 形 态 方 面 ，城 市 快 速 蔓 延 与 郊 区
化 使城 中村 土地 被包 围 ；（）经济利 ３
６ 现代城市研 究 ２ １ ．３ ０ ０ ０ ２