俄罗斯预算联邦制分析

俄罗斯预算联邦制分析

刘 微

【内容提要】　建立预算联邦制模式是俄罗斯财政领域改革的一项重要举措。其微观内容是,在联邦制原则下协调俄罗斯联邦、地区和地方之间的预算关系;在不同预算间合理划分事权与财权,完善联邦转移支付体系。通过发展预算联邦制,俄罗斯形成了符合公共财政一般要求的预算管理体制,规范了处理中央与地方财政关系的制度约束。此外,本文还从比较研究的角度对现行模式下俄罗斯财政资金的分散水平以及转型经济的有关影响进行了分析。

【关键词】　俄罗斯　预算联邦制　主体框架　财政支出

【作者简介】　刘微,1971年生,中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所博士研究生。(北京　100007)

转型国家经济改革的重点之一是要建立适应市场经济公共财政要求的预算管理体制,即设立多级预算体制、依法划分各级政府事权及支出范围、实行分税制以及规范转移支付制度等。俄罗斯走的是发展预算联邦制的道路。

一　俄罗斯预算联邦制的形成

美国经济学家奥茨在上个世纪70年代首次使用“财政联邦制”(有学者译为财政联邦主义)一词来概括其“分权”理论。此后,财政联邦制作为预算管理体制范畴的一个概念,用于指导联邦制国家处理中央与地方政府财政关系的基本原则,并突出次国家 财政的独立性。发展到今天,财政联邦制作为财政分权体制的象征,已经不再是联邦制国家的专利,其内容也不再单纯强调权力的绝对分散。对于一个具有多级次政府体制的国家来说,财政联邦制体现为两个方面:即与多级次的政府体制相对应的多级预算体制;事权和财权在不同级次预算间的合理划分。以联邦制为政体的国家中,基本上都是财政联邦制原则的实践国(其逆命题并不成立),按照政治体例去处理预算间关系已经成为一种通行做法。所以,在俄罗斯选择联邦制政体的同时也选择了预算管理体制上的联邦制,即“俄罗斯预算联邦制模式”。和西方财政联邦制的含义相同,预算联邦制本身并非一种制度,不具有法律约束力,而是作为预算间关系的指导原则(从这点上看译作“主义”更为合适),即按照联邦制原则协调俄罗斯联邦、地区和地方之间的预算关系,在不同预算间划分事权与财权,构建一种有利于政治稳定及资源配置的新型预算管理体制。因此,在俄罗斯,预算联邦制模式就是通常所说的处理中央与地方财政关系的预算管理体制,预算联邦制的进程实质就是预算管理体制的改革进程。

俄罗斯预算管理体制的改革可以分为以下四个阶段。

1991～1993年为预算联邦制模式的雏形阶段,也有俄罗斯学者称其为旧预算体系的“自发性

分散”阶段。1991年年底,俄罗斯通过了《税收体系原则》和《俄罗斯联邦预算构成和预算过程原则》。这两个文件奠定了多级预算体系的法律基础,并迅速扩大了地区和地方的税收和预算自主权。但是,法律范围内的权限并不能满足一些地区的需要,部分主张“扩大主权”的共和国(鞑靼斯坦、巴什科尔托斯坦、雅库特)甚至停止向联邦预算划拨税收。经济动荡和中央政府的软弱使地区的“自主”游离于法律框架之外,中央与地方之间的财政关系完全在“讨价还价”的状态下运行,预算资源在很大程度上成为政治交易的筹码。这一阶段从形式上已经具备了预算联邦制的雏形,多级预算体制开始运行,旧有的集权体制被打破。

1994～1995年是预算联邦制模式正式启动阶段。随着1993年年底新《俄罗斯联邦宪法》的颁布和联邦中央地位的巩固,过于简单分权的“联邦制”已不适应新形势的需要,政府第一次着手整顿预算间关系。对于俄罗斯来说,新的预算管理体制要避免两个极端:一是不要成为类似苏联时期那样有名无实的联邦制;二是不能任由地方的主权化向离心化发展。为此采取的主要措施包括以宪法的形式明确中央与地方事权和财权的划分;统一联邦税对俄罗斯联邦主体的提成标准;建立了地区财政支持基金;扩大地区和地方政权机构的税收权能,同时开始废除联邦中央和一些势力较大的主体之间不规范的双边协议。这次改革相对稳定了收入和支出分配关系,预算资源的分散化进入可控阶段,预算联邦制模式初步形成,每年的联邦预算法成为预算联邦制运作的法律依据。

1996～1998年是调整阶段。由于联邦中央和地区间个别的双边协议有所增加,导致了次国家预算收入的增长。对此联邦中央又采取措施加强预算资源的集中化:限制地区发行有价证券的权力,大大增加“非拨款性联邦授权”的范围(联邦法律指定的、但不提供相应财政经费的由次国家预算承担的责任)等等。但结果并不理想,反而加深了地区和地方的财政危机,次国家预算债务急剧增长,地区和地方政权出现了恶性的税收竞赛。

1999年至今是法制化、规范化阶段。首先表现为一系列重要法律法规的颁布:1998年的《预2001年陆续出台的第二部,2001年的《2005年前俄罗斯联邦预算联邦制发展纲要》(以下简称《2005年前纲要》)等等。其中《1999～2001年俄罗斯联邦预算间关系改革构想》是俄罗斯关于建立预算联邦制模式第一个制度性的中期改革行动纲要。其次在实践中预算间关系得到了稳固,在中央和地方之间初步形成了收入相对集权和支出适当分权有效结合的局面。具体表现是更清晰地划定了各级政权之间的支出权能和责任;大力缩减“非拨款性财政授权”;在各级预算之间调整税收权能和收入划分;改革联邦对其他级次预算的财政支持体系等等。经过上述四个阶段的改革,俄罗斯基本形成了具有自身特色的预算联邦制模式。今后,这一模式将围绕整顿俄罗斯联邦主体预算布局、科学划分支出权能、合理分配税收权能和收入来源、建设联邦财政支持体系、加强地区和地方财政管理等五个方面进一步完善。

二　俄罗斯预算联邦制模式

的主体框架及特点

公共财政理论对各级政府间事权与财权的划分,是以分析公共产品的属性及受益范围为基础的。正因为存在纯公共品和不纯粹公共品或者是全国性公共品和地方性公共品的差异,才使得由不同级次的政府提供不同的产品成为一种必要。这种理论已经为多数国家所接受。理论和本国政治体制决定了俄罗斯预算管理体制的基本模式是构建于联邦制下的多级预算管理体制:实行联邦、联邦主体(地区)、地方三级预算,并相应划分各自权责。在此基础上,事权与财政支出的划分、财政收入的划分和转移支付制度构成了预算联邦制模式的主体框架。

(一)事权与财政支出的划分

和其他国家一样,俄罗斯认识到各级政府间事权与支出范围的划分是预算管理体制运行的关键,并采取通用的立法形式予以确认。1993年12月,俄罗斯联邦以宪法的形式明确了中央与地方的事权范围,分别规定了联邦管辖、联邦与联邦主体共同管辖、联邦主体和地方政府的管辖范围 。