俄罗斯预算联邦制分析

俄罗斯预算联邦制分析
刘 微
【内容提要】　建立预算联邦制模式是俄罗斯财政领域改革的一项重要举措。

其微观内容是,在联邦制原则下协调俄罗斯联邦、地区和地方之间的预算关系;在不同预算间合理划分事权与财权,完善联邦转移支付体系。

通过发展预算联邦制,俄罗斯形成了符合公共财政一般要求的预算管理体制,规范了处理中央与地方财政关系的制度约束。

此外,本文还从比较研究的角度对现行模式下俄罗斯财政资金的分散水平以及转型经济的有关影响进行了分析。

【关键词】　俄罗斯　预算联邦制　主体框架　财政支出
【作者简介】　刘微,1971年生,中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所博士研究生。

(北京　100007)
转型国家经济改革的重点之一是要建立适应市场经济公共财政要求的预算管理体制,即设立多级预算体制、依法划分各级政府事权及支出范围、实行分税制以及规范转移支付制度等。

俄罗斯走的是发展预算联邦制的道路。

一　俄罗斯预算联邦制的形成
美国经济学家奥茨在上个世纪70年代首次使用“财政联邦制”(有学者译为财政联邦主义)一词来概括其“分权”理论。

此后,财政联邦制作为预算管理体制范畴的一个概念,用于指导联邦制国家处理中央与地方政府财政关系的基本原则,并突出次国家 财政的独立性。

发展到今天,财政联邦制作为财政分权体制的象征,已经不再是联邦制国家的专利,其内容也不再单纯强调权力的绝对分散。

对于一个具有多级次政府体制的国家来说,财政联邦制体现为两个方面:即与多级次的政府体制相对应的多级预算体制;事权和财权在不同级次预算间的合理划分。

以联邦制为政体的国家中,基本上都是财政联邦制原则的实践国(其逆命题并不成立),按照政治体例去处理预算间关系已经成为一种通行做法。

所以,在俄罗斯选择联邦制政体的同时也选择了预算管理体制上的联邦制,即“俄罗斯预算联邦制模式”。

和西方财政联邦制的含义相同,预算联邦制本身并非一种制度,不具有法律约束力,而是作为预算间关系的指导原则(从这点上看译作“主义”更为合适),即按照联邦制原则协调俄罗斯联邦、地区和地方之间的预算关系,在不同预算间划分事权与财权,构建一种有利于政治稳定及资源配置的新型预算管理体制。

因此,在俄罗斯,预算联邦制模式就是通常所说的处理中央与地方财政关系的预算管理体制,预算联邦制的进程实质就是预算管理体制的改革进程。

俄罗斯预算管理体制的改革可以分为以下四个阶段。

1991～1993年为预算联邦制模式的雏形阶段,也有俄罗斯学者称其为旧预算体系的“自发性
分散”阶段。

1991年年底,俄罗斯通过了《税收体系原则》和《俄罗斯联邦预算构成和预算过程原则》。

这两个文件奠定了多级预算体系的法律基础,并迅速扩大了地区和地方的税收和预算自主权。

但是,法律范围内的权限并不能满足一些地区的需要,部分主张“扩大主权”的共和国(鞑靼斯坦、巴什科尔托斯坦、雅库特)甚至停止向联邦预算划拨税收。

经济动荡和中央政府的软弱使地区的“自主”游离于法律框架之外,中央与地方之间的财政关系完全在“讨价还价”的状态下运行,预算资源在很大程度上成为政治交易的筹码。

这一阶段从形式上已经具备了预算联邦制的雏形,多级预算体制开始运行,旧有的集权体制被打破。

1994～1995年是预算联邦制模式正式启动阶段。

随着1993年年底新《俄罗斯联邦宪法》的颁布和联邦中央地位的巩固,过于简单分权的“联邦制”已不适应新形势的需要,政府第一次着手整顿预算间关系。

对于俄罗斯来说,新的预算管理体制要避免两个极端:一是不要成为类似苏联时期那样有名无实的联邦制;二是不能任由地方的主权化向离心化发展。

为此采取的主要措施包括以宪法的形式明确中央与地方事权和财权的划分;统一联邦税对俄罗斯联邦主体的提成标准;建立了地区财政支持基金;扩大地区和地方政权机构的税收权能,同时开始废除联邦中央和一些势力较大的主体之间不规范的双边协议。

这次改革相对稳定了收入和支出分配关系,预算资源的分散化进入可控阶段,预算联邦制模式初步形成,每年的联邦预算法成为预算联邦制运作的法律依据。

1996～1998年是调整阶段。

由于联邦中央和地区间个别的双边协议有所增加,导致了次国家预算收入的增长。

对此联邦中央又采取措施加强预算资源的集中化:限制地区发行有价证券的权力,大大增加“非拨款性联邦授权”的范围(联邦法律指定的、但不提供相应财政经费的由次国家预算承担的责任)等等。

但结果并不理想,反而加深了地区和地方的财政危机,次国家预算债务急剧增长,地区和地方政权出现了恶性的税收竞赛。

1999年至今是法制化、规范化阶段。

首先表现为一系列重要法律法规的颁布:1998年的《预2001年陆续出台的第二部,2001年的《2005年前俄罗斯联邦预算联邦制发展纲要》(以下简称《2005年前纲要》)等等。

其中《1999～2001年俄罗斯联邦预算间关系改革构想》是俄罗斯关于建立预算联邦制模式第一个制度性的中期改革行动纲要。

其次在实践中预算间关系得到了稳固,在中央和地方之间初步形成了收入相对集权和支出适当分权有效结合的局面。

具体表现是更清晰地划定了各级政权之间的支出权能和责任;大力缩减“非拨款性财政授权”;在各级预算之间调整税收权能和收入划分;改革联邦对其他级次预算的财政支持体系等等。

经过上述四个阶段的改革,俄罗斯基本形成了具有自身特色的预算联邦制模式。

今后,这一模式将围绕整顿俄罗斯联邦主体预算布局、科学划分支出权能、合理分配税收权能和收入来源、建设联邦财政支持体系、加强地区和地方财政管理等五个方面进一步完善。

二　俄罗斯预算联邦制模式
的主体框架及特点
公共财政理论对各级政府间事权与财权的划分,是以分析公共产品的属性及受益范围为基础的。

正因为存在纯公共品和不纯粹公共品或者是全国性公共品和地方性公共品的差异,才使得由不同级次的政府提供不同的产品成为一种必要。

这种理论已经为多数国家所接受。

理论和本国政治体制决定了俄罗斯预算管理体制的基本模式是构建于联邦制下的多级预算管理体制:实行联邦、联邦主体(地区)、地方三级预算,并相应划分各自权责。

在此基础上,事权与财政支出的划分、财政收入的划分和转移支付制度构成了预算联邦制模式的主体框架。

(一)事权与财政支出的划分
和其他国家一样,俄罗斯认识到各级政府间事权与支出范围的划分是预算管理体制运行的关键,并采取通用的立法形式予以确认。

1993年12月,俄罗斯联邦以宪法的形式明确了中央与地方的事权范围,分别规定了联邦管辖、联邦与联邦主体共同管辖、联邦主体和地方政府的管辖范围 。

政府间事权的划分为支出权能的确定奠定了基础。

对于划分支出的原则,尽管其理论都是基于公共产品的属性差异,但是在具体原则上却存在不同的观点。

如英国学者巴斯特布尔的技术、利益和行动原则,美国学者阿图・埃克斯坦的决策程序原则等。

学者们的不同看法在实践中反映为同一事权在各国间的不同归属。

以卫生事业为例,在德国属于中央政府的支出范围,在加拿大、印度和阿根廷则属于省级政府权责,而在巴西和墨西哥却是各级政府的共同责任 ,俄罗斯将其划入地方政府的权责。

目前,俄罗斯官方总结的关于划分中央与地方财政支出的原则是《2005年前纲要》中所规定的五条原则:(1)从属原则,即行使一项支出权能的政权机构应该尽可能地接近相应预算服务的受益者。

(2)区域一致原则,即对于实现支出权能的政权机构,其司法权力的有效范围和预算服务的受益范围应该尽可能一致。

(3)外部效用原则,即一项支出权能的社会相关性越广,则通常越应该属于更高级次的政权。

(4)区域差别原则,即在预算服务的提供与需求中一项支出权能在地区之间的差异越大,则通常越应该属于较低级次的政权。

(5)规模效用原则,即通常预算支出的集中化有利于预算资金的节约。

在上述原则正式出台之前,部分内容已经在1998年6月颁布的《俄罗斯联邦预算法典》以及2000年颁布的《俄罗斯联邦预算法典的补充》中有所体现。

随着这五条原则的进一步落实,支出范围的划分也有可能做新的调整。

现行法典中支出范围划分的主要特征是:
第一,按四级划分。

即分为联邦预算支出,联邦与联邦主体、市政机构预算共同拨款支出,联邦主体预算支出,地方预算支出四类。

第二,与体现国家整体利益有关的、具有较强的外部性特征和规模经济特征的全国性公共产品和服务支出划为联邦支出,其中包括外交、国防、基础研究和促进科技进步、铁路和航空及海洋运输的国家支持;处理非常情况和联邦范围的自然灾害、财政支持俄罗斯联邦主体等等。

第三,与区域关系密切的基础设施、社会服务动;向地方预算提供财政援助等属于地区支出。

属于地方支出的包括教育、卫生、文化、体育运动、市政住宅公用事业、市政道路建设和养护地方公路等。

俄罗斯还把一部分关乎全国的基础性建设列为共同支出,如国家支持工业(原子动力学除外)、建筑工业、农业、汽车与河运交通以及通讯和公路行业等。

在支出结构中,多数国家偏重地方。

俄罗斯也是如此,1998年至今,次国家预算财政支出比重的平均水平在53%左右(见表1)。

该比重和美国相似。

目前,俄罗斯国内对支出权能的划分并不满意,争论最多的是共同管辖权能,特别是“地方自治机构承担的个别国家权能”的必要性和规范性的问题。

其次一些地区要求将每项支出范围进行科学评估并大大减少共同权能;要求继续清理“非拨款性授权”,必须把保障下级政权财政资金的责任明确划给上级政权机构,形成“拨款授权”;同时要求保证联邦主体和地方政权机构在管理相应预算支出中的自主性。

针对这些声音,《2005年前纲要》提出下一步改革重点仍然是致力于地区和地方预算的支出权能与财政资源的平衡:(1)在数量分析和统一原则的基础上,进一步明确各级政权机构的支出权能,并建议按照已确立的原则予以明确。

(2)保证各联邦主体和地方自治机构在管理本级预算支出时的自主性。

(3)对法定的预算义务规定完全的财政保障,减少并在远期彻底清除“非拨款性联邦授权”。

(4)以立法形式规定部分支出权能变更的程序。

(二)财政收入的划分
俄罗斯财政收入的基本形式是税收收入。

目前,税收收入已经占到联邦预算收入的85%以上,在联邦主体和地方预算收入(含财政援助)中税收收入(含共享税)也超过了60%。

因此预算间分配财政收入的主要手段就是分税制。

比起美国的主体税种实行税源分率共享、分别征收、互不交叉的彻底分权式分税制,或者是法国的主体税种基本是中央税且收入都归中央所有的集权式分税制,俄罗斯税收划分方式采取的是混合型,即以划分税种为主、辅之以对个别税种的收入实行共享
的方式。

自税法典颁布后,近三年来主要的税种划
分及其税率分享比例相对处于一个比较稳定的时
期,其主要特征如下:
　表1俄罗斯次国家预算支出在国家预算体系中的份额(%)
19981999200020012002～2005a 5452545451～53 a:预测数。

资料来源:〔俄〕《经济学家》2002年第11期。

第一,税种划分为三级。

《俄罗斯联邦税法典第一部》规定了三个级次的税收与征费,其中联邦级次的包括增值税、消费税和组织利润(收入)税等16种税;地区级次包括组织财产税、不动产税和道路税等7种税;地方级次包括土地税、自然人财产税和广告税等5种税。

其区别在于征收范围和立法级次的不同。

第二,税种的划分与相应收入的划分并不完全一致。

以自然人所得税为例,1999年颁布的《税法典第一部》明确规定为联邦税,并一直在联邦和地区间共享。

但2002、2003年联邦预算法将其收入全部纳入地区预算。

这和中国明确划分国税、地税以及共享税并据此划分收入的方法有所区别。

第三,参与分成的税种以联邦税为主,但是也包括地区和地方税(见表2)。

主体税种的分成比例主要通过每年的联邦预算法确定,只有组织利润税和统一社会税在各级预算间的分成比例在《税法典第二部》中有所规定。

各主体税种近年来的分成比例如表3。

表中没有列出消费税,该税的分成是联邦预算中最为复杂的。

每年的联邦预算法对消费税按照征税对象分别规定不同的分成比例。

以2003预算年为例,涉及消费税分成的项目多达31项,仅乙醇酒精类产品的消费税就存在两种分成比例:以食物为原料的乙醇酒精类产品的消费税在联邦预算和俄罗斯联邦次国家预算之间各划分50%,而非食物原料的乙醇酒精类产品的消费税则完全划归联邦预算 。

在联邦税外,地区和地方税、费中也有部分列入联邦预算,如赌博税、土地税等,但调节功能较小,这一点从表2中也可以看出。

除税收收入的划分外,俄罗斯联邦每年的预算法还就一些非税收入进行详细的划分。

俄罗斯无偿划拨(指个人、法人、国际组织和外国政府的划拨以及特定情况下各级预算之间的划拨)、罚金和其他强制性没收等等。

联邦预算的非税收入还特别包括俄罗斯中央银行利润、对外经济活动收入、出售国家储藏和储备的收入,其中涉及每年分成的主要是联邦专项预算基金收入,其分配定额由每年的联邦预算法规定 。

表2　俄罗斯预算体系各级次税收收入的分配
联邦预算地区预算地方预算联邦税(合计100%)69%18%13%
地区税收(合计100%)1%54%45%
地方税收(合计100%)4%23%73%
资料来源: . .库列卡亚,.!.尼卡罗耶科:《俄罗斯预算联邦制的形成与发展》,2001年,莫斯科。

引自// w ww.budgetr f.r u//
表3　主体税种的共享比例(2000～2003年)
税种
2000200120022003(方案)
a b a b a b a b
增值税85c15100010001000
组织利润税d37.162.937.162.931.2568.752575
自然人所得税168419901000100 a:俄罗斯联邦预算
b:俄罗斯联邦次国家预算
c:贵重金属和宝石类商品的增值税100%划入联邦预算。

d:仅指一般类企业利润税。

资料来源:根据《俄罗斯联邦预算法》、《税法典第二部》有关数据整理。

复税制下中央与地方税制体系的最佳结构以及税种的归属、共享比例的确定是各国税收领域的难点问题。

俄罗斯的长期发展趋势是根据支出权能和责任以立法形式固定地区和地方预算的主
要收入来源(自有税,税收提成);同时在通常条件下将固定形式的税、费收入100%划给一级预算,执行“一级税收对一级预算”的原则,即联邦税收完全属于联邦预算,地区税收只归地区预算,地方税收由地方预算支配。

《2005年前纲要》中规定了具体的中期改革方向:(1)从长远考虑,将自然人所得税以立法形式固定划归俄罗斯地区(含地方)预算;(2)从长远打算,将联邦利润税收入的不少于70%以立法形式固定划归俄罗斯地区(含地方)预算;(3)把普遍分布的自然资源的付费的100%列入俄罗斯联邦主体预算,并在将来可能将其改为地区税;(4)进一步集中不均衡分配自然资源的付费;(5)在地区和地方预算之间修正分配销售税收入的比例和机制;(6)废除公路使用者税并开征地区运输税;(7)以地方不动产税替代地区企业财产税、地方自然人财产税和土地税;(8)对共同收入税收入(列入国家预算外基金的除外)的100%划给地方预算并扩大地方自治机构对该税的自主权。

从2001年起,俄罗斯各级预算已经开始实践上述内容。

(三)转移支付制度
财政转移支付制度是协调预算间关系的一项重要配套制度,主要功能是通过中央财政的再分配功能,均衡各地方政府间的财力,协调地区之间的经济发展。

在俄罗斯,转移支付(∀#∃%&∋(#∀))的概念主要是指俄罗斯联邦主体财政支持基金,而称通常意义上的联邦转移支付制度为“对其他级次预算的财政援助体系”。

《预算法典》第16章和“补充”中指出,财政援助的基本形式包括提供补贴(∗+∀∃,−.)、津贴(&/01(%,−.)和补助金(&/0&−∗−.),以及非典型意义的转移支付形式:预算贷款(2#(∗−∀)和用于弥补临时性现金缺口的短期借款(&&/∗∃)。

按照国际惯例,转移支付分为一般补贴性转移支付和有条件转移支付,其区别在于前者的无条件性,既无需指定具体用途,也无需地方提供配套资金。

在俄罗斯,补贴属于一般性转移支付,特指向俄罗斯联邦预算体系的各级预算所提供的用于弥补日常支出的无偿或无需返还的预算资金,其用途是拉平俄罗斯联邦主体最低预算保障水平。

其余形式属于有条件转移方式:津贴预算资金)和补助金(向俄罗斯联邦预算体系各级预算、法人和自然人在具备专项支出部分拨款的条件下所提供的预算资金)是指用于某些专项支出的拨款,即联邦专项纲要支出、资本支出、由俄罗斯联邦预算体系其他级次预算转移的支出等。

其提供与核算办法由专门的联邦法律或有关当前财政年度的联邦预算法规定。

在上述三种形式基础上,俄罗斯现行的财政援助基本是通过援助基金的方式实现。

自1994年起俄罗斯开始启用俄罗斯联邦主体财政支持基金,并一直作为财政援助资金的主要渠道。

此后,对财政援助基金的形式和内容不断进行改革。

目前已扩大为五种基金:俄罗斯联邦主体财政支持基金,用于拉平各主体之间的预算保障水平;2001年创立的补贴基金和社会支出共同拨款基金,前者侧重于向俄罗斯联邦主体提供专项的财政援助(津贴、补助金)以实现联邦法律所规定的社会支付和对某些领域居民的优惠,后者是从俄罗斯联邦主体财政支持基金中分离出来的,用于加强俄罗斯联邦主体对公共服务的提供,如教育、卫生和艺术等方面;地区发展基金和地区改革基金(2002年以前称地区财政发展基金),发展基金用于支持地区基础设施的投资,属于补助金性质,改革基金在2001～2004年主要依靠国际复兴开发银行的借款形成并有选择地在地区间进行分配。

在1996年前联邦援助的来源是国内商品增值税(1994年比例为列入联邦预算部分的22%, 1995年为27%),目前由联邦税收(不包括个人所得税和海关关税)收入的15%形成 。

在《2003年联邦预算法》中,规定当年的“联邦对其他级次预算援助体系”包括上述五种基金和其他的补贴及津贴(主要指对封闭的行政区域机构的援助)。

其中五种基金总额达到了全部财政援助的84.9%,与2002年的比例基本相同。

从2001～2003年的情况看(见表4),俄罗斯联邦财政援助的绝对值是增长的,但相对比例却略有下降。

目前,俄罗斯地区之间经济发展的差异巨大,税收资源极其不均等,几乎40%的税收集中在10%的俄罗斯联邦主体的区域内,而其人口只占
全国的10% 。

因此转移支付的问题尤显重要。

现有的转移支付水平在世界范围内属于中等水平(见表5),但如考虑到地区差异因素,则该水平还远远不能满足需要。

　表4俄罗斯财政援助在2001～2003年
的规模(单位:百万卢布)
2001
财政援助占G DP的百分比占预算支出的百分比230007.0a 2.5417.4
2002265406.6b 2.4213.6 274767.6c 2.5113.0
2003295400,0 2.2612.6
a:实际执行数　b:2002年联邦预算法批准数c:预计执行数　d:2003年联邦预算法方案数
资料来源:〔俄〕《经济学家》2002年第11期;《经济问题》2002年第11期。

近几年俄罗斯的转移支付制度的效果见表6,可以看出高补贴地区在2001年首次达到无赤字预算并降低了积累的信贷债务,其他受补贴地区也有不同程度的改善。

三　对俄罗斯预算
联邦制模式的评价
从制度层面看,俄罗斯预算联邦制的最大绩效是建立起了具备公共财政一般特征的预算管理体制,规范了处理中央与地方财政关系的制度约束。

这一点在前面的分析中已有涉及。

从比较研究的角度出发,我们要关注的最直观、最综合的评价指标是现行预算管理体制下的财政资金分散水平。

此外,我们还要注意到,俄罗斯建立预算联邦制模式是在经济转型的大背景下进行的,因此有必要分析转型对预算联邦制模式的影响。

　表5部分联邦制国家联邦预算对次国家预算
的财政支持规模(2001年占GD P百分比)
德国墨西哥阿根廷美国俄罗斯加拿大巴西印度澳大利亚
1.3 1.4 1.7
2.4 2.5
3.2 3.2 3.9 5.7
资料来源:〔俄〕《经济问题》2002年第2期。

　表61998～2001年俄罗斯联邦次国家预算的部分指标
1998199920002001
赤字/盈余占支出的百分比
各主体的平均水平-2.4-0.2 3.4 4.7
其中:无补贴的-2.1 1.5 6.77.0一般补贴的-2.2-0.9 1.4 1.7
高补贴的-3.3-3.3-4.4 2.7
预算信贷债务的规模占全年支出的百分比
各主体的平均水平21.414.6 6.9 4.8
其中:无补贴的11.0 5.2 2.1 1.7一般补贴的27.423.611.17.5
高补贴的37.826.316.79.3
资料来源://w w w.g arw eb.r u//。

第一,基本合理的财政资金分散化水平。

财政资金的有效分配是预算管理体制所要解决的根本问题。

对此,我们要注意两种趋势:第一,世界范围内蓬勃兴起的地方分权理论和实践热潮。

较为成熟的分权理论主要来自公共选择学派和制度学派:美国经济学家蒂伯特的“以脚投票”模型,奥茨都是要说明分权式财政体制的必要性,特别是强调地方(次国家)政府提供公共品的益处。

此外,新制度经济学提出有效的联邦制应该实行“职能下属化原则”,从制度竞争角度强调分权的必要性,规定“一项控管任务应永远由级别尽可能低的政。