公众聚集的大型群众性活动风险评估与应急管理

摘要：公众聚集的大型群众性活动是一项复杂的人、机、环境系统工程，影响自其安全的不安全状态和不安全行为的因素繁多复杂，安全风险较大。为了遏制公众聚集的大型群众性活动事故发生，减少人员伤亡及财产损失，保证活动能够安全、顺畅进行，本文对大型群众性活动的风险识别、风险预测预警、风险评估与控制等方面进行了系统的介绍，提出了应急管理对策。

关键词：公众聚集；大型群众性活动；突发事件；风险评估；应急管理对策

0 引言

在公众聚集的大型群众性活动中，所谓的公共安全主要是指参与者的安全，这是核心问题与主要矛盾。大型群众性活动（以下简称大型群众性活动）是法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的活动，包括比赛、演唱会、展览展销、游园、招聘会等活动。据公安部统计资料显示，2006年全国共举办大型群众性活动3.5万场，参与群众3.2亿人次。根据北京市十二届人大常委会公报第22号资料表明，从公安机关对大型群众性活动举行前进行的安全检查情况看，有62％的活动存在各种安全问题。2005年11月1日，北京市率先出台了《大型社会活动安全管理条例》，该条例首次要求主办方在活动举办前进行风险评估，提交风险评估报告。随后，杭州、南宁等地也出台了大型群众性活动安全管理规定。2007年9月14日，国务院公布《大型群众性活动安全管理条例》，并于2007年10月1日施行。该条例对大型群众性活动的范围，承办者、场所管理者的安全责任和公安机关的职责，安全许可的条件、程序、时限，安全管理措施以及法律责任等作了明确规定，有利于保证大型群众性活动安全顺利进行。目前，大型群众性活动安全工作逐渐受到全社会的广泛重视，但仍然需要采用科学的方法，通过风险评估加强大型群众性活动的日常安全管理，将危险降到最低，通过应急管理加强突发事件防范和应急处置能力，真正的保障大型群众性活动的安全成功举行。

1 公众聚集的大型群众性活动特征及风险评估

公众聚集的大型群众性活动的组织运营管理是一个庞大的人、机、环境系统工程，各部分紧密联系相互影响。对大型群众性活动的日常安全防范周密，有章可循，才能大大降低发生突发事件的可能性，这就需要开展大型群众性活动的风险评估工作。要从系统的每个层面识别和分析大型群众性活动可能发生的突发事件，建立预测预警系统，有针对性地制定风险处置措施。

1.1 大型群众性活动特征

大型群众性活动至少具备以下三个特征：

（1）规模大。至于何谓“规模大”，大多都是从参加的人数、所占场所的面积、持续时间的长短等方面作出大致的判断，在司法实践中往往缺乏统一的标准。2007年8月29日，国务院第190次常务会议通过了《大型群众性活动安全管理条例》，其中规定：“本条例所称大型群众性活动，是指法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的下列活动?”由此看来，“每场次预计参加人数达到1000人以上”是判断规模大小的标准。值得一提的是，这里的1000人并非实际参加的人数，而是在举办活动之前预测的可能参加的人数。如果根据经验和常识判断，可能会有超过1000人参与，但由于意外原因实际参加人数没有那么多，仍然不失为“大规模”。另外，该人数也不是整个活动的所有人数，而是“每场次”可能参加的人数。

（2）群众性。“群众性”是指参加的人员范围非常广泛，不具有特定性，是面向社会公众举办的。虽然某一种活动可能是针对某些社会群体而举办的，比如篮球赛事的观众大都是篮球爱好者，人才招聘会的参加者大都是应聘人员，音乐会的参与者大都是音乐爱好者，但他们来自何方、年龄大小、民族种族、文化水平等都不具有确定性，也不排除其他人员的参

加。特别是象焰火晚会这样的活动，没有任何的资格限制，无需任何入场票证，人员更为庞杂，更具有“群众性”的特点。

（3）随机性。大型群众性活动的组织往往具有随机性特点，在何时举行、何地举行、以何种方式举行都是不确定的，或简单地说不具有职业性的特点。在车站、码头、民用航空站，每天都会有成千上万的人聚集在那里，这是一种常态，而且已经形成了较为固定的公共秩序和管理模式，因此，不属于大型群众性活动。一所大学里往往有一两万学生在同时上课，但上课的时间、场所、方式、参加人员等都是较为固定的，因而也不属于大型群众性活动。

1.2 风险评估

通过对风险源的识别和风险水平的评估，确定现有预防措施是否充分，根据评估结果进行风险控制，通过持续反馈和更新来不断降低风险，这就是风险评估的主要内容。

大型群众性活动风险评估的重要前提就是进行风险识别。从活动类型、活动规模、场所容量、场地设计、人员的危险行为（如滋事，携带危险物品）、酒类物品的销售、人流疏导的管理和危险品的储存等方面尽可能寻找危险有害因素。想要穷尽大型群众性活动中隐含的所有风险是非常困难的，但是如果在活动最初阶段就进行风险识别，就会为安全管理打下基础，风险识别是一个持续开展的过程，直至活动结束才算完结。风险识别的主体最好是岗位的相关负责人和责任人，也就是大型群众性活动的安全责任系统，必要时可邀请相关专家参与。风险识别的常用方法包括进行活动的小规模“预演”、头脑风暴法、基于历史上发生过的同类事故分析等等。

对于每一个识别出来的风险源，通过评估危险发生的可能性和严重性来确定其风险。风险评估要对潜在风险进行深入且又现实的分析，要针对活动的风险承受力和控制力来进行分析，将危险有害因素按照风险等级进行排序，并将焦点放在关键问题上。一旦确定了风险，就需要确认现有的预防措施是否充分，还需要增加哪些措施来降低该风险。在此过程中，将专家的意见、现场的调研、历史的资料等信息及时记录整理和分析非常有用。如果面临的风险过高，无法承受，就必须取消该活动或者部分活动，比如确定的降雨风险就可能导致室外音乐会的取消。对于可接受的风险，要通过日常安全管理进一步降低危险，保证风险一旦发生也不会有较大的危害。