政府预算管理理论研究及其新进展

政府预算管理理论研究及其新进展

马蔡琛

摘　要:文章认为:政府预算管理理论从早期消极的税收收入控制,逐步转向支出管理控

制,注重政府预算调节宏观经济运作的杠杆作用。政府预算逐渐由经济工具转变为调节经济、约束政府的重要手段。文章重点论述了20世纪70年代以来政府预算管理理论的新发展。

关键词:政府预算管理;预算管理理论;新发展

中图分类号:F81112　文献标识码:A　文章编号:025725833(2004)0520033205

作者简介:马蔡琛,中国社会科学院财政与贸易经济研究所博士后　(北京　100836)

一、引言

政府预算在西方世界的兴起,经历了大约300年的发展历程。如果将研究的时间跨度进一步上溯到政府预算产生以来的历史岁月,可以发现其总体变化趋势与整个社会科学研究(尤其是财政经济理论和管理理论)的演变呈现出较强的相关关系。在不同的时空背景下,政府预算管理所依据的假设条件也有所不同,也由此产生了不同的学说与理论。

一方面,就研究对象而言,该领域的研究从早期消极的税收收入控制,逐步转向支出管理控制,更加注重政府预算调节宏观经济运行的经济杠杆作用。政府预算逐渐由经济工具转变为调节经济、约束政府的重要手段。同时,由于西方各国政府预算管理的背景框架相对稳定,对预算管理基本运行机制的研究相对较少,更多的是研究某一个预算管理中的具体问题。另一方面,就学科跨度而言,政府预算管理已超出了传统财政经济学的范畴,呈现出与其他学科,如公共管理学、政治学、行政学等交叉渗透的整合趋势,许多管理学和经济学中的新思想,在政府预算管理中得到了广泛应用。

从理论沿革角度,我们可以认为,当代西方政府预算管理理论是在19世纪到20世纪30年代初的自由市场经济时期预算管理理论,以及从20世纪30年代到60年代初的政府预算的经济功能理论的基础上发展和完善而来的。

二、19世纪初—20世纪30年代初期的预算管理理论

西方19世纪之前的政府预算的思想主要体现在古典经济学中关于国家经济职能、财政收支组织原则等一系列理论之中的。

收稿日期:2003212211

19世纪初期到20世纪30年代的西方世界,经济自由理论居于主导地位,推行的是以古典经济学为指导思想的自由市场经济,主张国家不过多地干预经济生活。这一思想同样体现在政府预算研究中,其思想渊源来自马克斯・韦伯的官僚理论,研究的领域主要集中在详细描述政府的预算和会计体系,以及立法机关与审计等部门的活动,注重通过组织结构改进以控制预算支出。其中,比较有代表性的是弗里得利克・克莱文兰德对美国预算的研究,在其代表作《美国预算观念的进化》(Evolution of the Budget Idea in the United States)一书中,系统阐述了现代政府预算的基本原则。此外,斯托姆关于法国预算体系的研究、德雷尔对英国议会体系的考察,也是这一时期的重要代表①。20世纪20230年代的政府预算管理研究,则主要集中在预算管理过程的考察,其分析重点是政府财政预算部门和资金使用部门之间、行政和立法部门之间以及行政部门内部的相互关系。

三、20世纪30年代—20世纪60年代初期的预算管理理论

两次世界大战后所发生的财政支出持续增长,以及国家干预主义经济政策的影响,构成了这一时期政府预算管理研究的基本背景。20世纪30年代以来,政府预算管理研究的中心发生了转移,政府预算从单纯的控制收支的工具,成为政府对宏观运行施加影响的手段,政府预算的经济功能得到了充分重视。按照美国著名预算学者A・普雷姆詹德的论述,预算作为经济政策的手段,其功能大体表现在以下几个方面,“第一,从政策角度讲,这指明了经济的趋势,并表达了有效利用社会资源的意向。……第二,预算的一个主要功能是促进经济的宏观平衡。……第三,由于最近强调以公平的方式来分配资源,因而预算已成为减少不公平的工具。……第四,预算应更好组织,以便使它对国民经济总体的影响得到快速的和富有意义的发展”②。

20世纪50年代以来,现代政治理论对组织结构和政府等级结构的重视,系统论所提供的全面综合的理论构架,以及数量分析方法的广泛应用,促成了计划规划预算制度的产生,使得政府在预算配置资源效率问题上形成了突破。

四、20世纪70年代以来政府预算管理理论的新发展

20世纪70、80年代以来,在政治、经济、文化背景条件的变迁中,揭开了当代世界各国公共管理改革的序幕。其主要特点是:引入私人部门的管理方法,探索建立“企业型政府”;广泛推行合同制,实现政府管理的市场化;分散政府管理职能,实施分权化改革;推动公共管理信息化改革,逐步建立电子政府。以公共选择学派、货币学派和供给学派为代表的新自由主义经济学,崇尚市场至上的新公共管理、管理主义与后官僚主义等理论思潮,构成了这一政府公共治理模式变革的思想基础。政府公共管理作为一个科际整合的研究领域,它从政治学、经济学、社会学、心理学、管理学等学科借鉴了许多理论与方法。政府预算管理作为东西方各国公共管理改革的重点问题之一,自然也体现了这一多学科整合的发展趋势。这种政府预算管理的多学科整合大体是沿着政治学、管理学、经济学和法学四条分析线索展开的。

11政治学的研究观点

政治学的研究观点强调预算过程的政治本质,其考虑问题的出发点是政治制度与政治行

①②　[美]A・普雷姆詹德:《预算经济学》,中国财政经济出版社1989年版,《前言》第1页、第42244页。

为之间的因果关系。政治学者认为政府预算本身就是一种政治产物,研究预算应从分析公共政策的决策过程与政府预算的贯彻执行出发。就此问题最著名的当属威尔德夫斯基(Aaron Wildavsky)于1984年出版的《预算程序的政治学》(The Politics of Budgetary Process)一书中所提出的预算策略的经典论述。威尔德夫斯基试图从政治的角度解释政府预算的演进过程及其结果,认为政府预算管理研究只是政府政策比较分析的一部分,预算过程的模型应考虑以下因素:组织内的妥协、主要利益相关角色的权力分配、政治策略,以及获得预算资金的预期等。舒曼从行政部门与立法部门之间的互动角度,来考察美国政府预算的形成过程,他认为预算与政治是分不开的,预算报告本身就是政治文件,而所谓“预算的政治”就是收益获得者与成本支付者之间的利益交换与斗争。

沙克从议会政治与公共政策间关系的角度,来探讨近年来美国联邦政府的预算过程;而罗森布罗姆则分析了研究政府预算问题的若干途径,包括管理的、政治的、以及法律的途径,其中政治途径对政府预算的分析,强调了预算管理中的代表性、共识与联盟的建立和预算分配中的权力定位等价值观念,并以渐进主义(Incrementalism)作为预算分配的主要方式。范加斯特和马歇尔则认为立法机构或预算审查制度的形成主要受制于两方面因素:现任立法者寻求连任的目标偏好,以及降低交易成本(Transaction Cost)的目的。

米哈衣则从立法机构成员的自利行为出发,分析立法机构审查政府预算的过程,他指出立法机构成员在任期内的首要目标是寻求连任,因此选区利益与选票效应选便成为立法机构成员审查预算法案的主要考虑因素之一。在预算决策过程中,时常会出现民选代表彼此相互维护,通过利益交换,分吃“预算馅饼”的“肉桶政治”(Pork Barrelling)。科维伊特和迈克库宾斯则将政府预算视同为一种契约,政府官员在民众同意的条件下运用资金,向出资者(公民及其代表)提供公共产品与服务,由此在预算管理中引入了“委托2代理”分析范式。由于委托人与代理人之间存在信息不对称、逆向选择和道德风险等客观问题,需要立法机构在授权行政部门编制预算时需要设计适当的机制,以避免“代理人问题”的产生。

21管理学的研究观点

20世纪中后期,政府治理领域的重要变革趋势就是管理学、经济学、政治学与社会学在公共部门中的整合应用,将管理学与经济学的分析范式引入政府治理领域,从而掀起了所谓的“公共管理革命”。政府预算作为公共经济部门的核心范畴,自然也不可能回避这种管理变革的挑战。近年来,东西方各国的公共管理改革,都将政府预算改革作为重点领域之一,管理学的理论、方法与技术日益渗透到政府预算研究之中。

管理学的研究观点主张,影响组织行为惟一的、最有效的工具就是预算。因而应将政府预算过程视为一个功能性的名词,其内涵由控制、管理与规划等诸要素构成,预算制度应融合更多的政策分析与管理方法,以提高公共决策的绩效。美国学者史蒂文・科恩与威廉・埃米克则认为,对于公共管理者而言,预算是一把双刃之剑,既是一个控制手段又是一个被控制的手段。每一个预算程序要求公共管理者完成3个任务:一是从组织工作单位的环境中获得资源;二是在组织的从属单位中分配这些资源;三是跟踪消费以确保资源分配获得关注。这种管理变革体现在预算形式上,要求从传统的按支出用途分类,改为按功能与绩效分类,并换项目与计划编制预算(诸如计划2规划2预算、零基预算等预算形式)。这些预算制度基本上是应用管理理论来解决预算分配问题,这些管理制度是建立在预算是一个理性决策过程这一基本假设前提之上的,其目的在于将预算过程从支持政府官员行政资源的被动角色,转变为积极的决定政府施政计划的有力工具。这种运用管理学基本原理分析政府预算问题的思