特大型城市的社区管理模式创新研究_基于广州新旧社区比较的E_NPT模式
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［城市管理］
陈奕帆 詹联俊 陈树海 林文丽 利雨黛
特大型城市的社区管理模式创新研究
— ——基于广州新旧社区比较的E-NPT模式
一、 前言 城市社区是由一定数量的城市居民组成 的地域性生活共同体，具有文化维系力和内 在互动关系，地域、人口、组织结构和文化 社区为其基本构成要素。社区管理体制是由 社区发展动力、利益主体、权力结构、运行 机制和监督机制等多方面内容构成的综合性、 系统性的城市宏观管理的体系和制度，我国 特大型城市的社区管理体制正处于由街居制 向社区制转变的过渡状态，其客观的发展目 标是实现社区制。社区制最显著的特点是多 元社区管理主体，表现为以政府为统筹，居 民自治为原则，不同社区组织共同管理，使 原有的条块化行政体系向多层次、多系统的
政职能，将行政职能回归至街道办事处是解放社区 管理能力的重要手段。
鉴于此，E-NPT模式要求通过立法确认社区管 理主体的权责体系，并且通过行政体制改革，使社 区管理去行政化，实现居民自治的目标。
4.运行指导权威化。 构建和谐社会的关键在执政党。从我国社区建 设的现状看，社区党组织具有完整的组织体系、健 全的组织功能、充裕的财政保障和高素质的干部配 备，只有社区党组织才能够充分整合社区内的人群 及组织。因此，社区党组织是构建和谐社区的领导 核心。而基层政府则掌握着行政、财政资源，为社 区公共物品供给提供财政支持，为个人物品供给提 供政策支持。 同时，社区党组织与基层政府也是调整社区管 理主体间关系的主体。目前社区执法涉及城管、公 安、法院、工商、税务、国土、规划、建设、环 保、民政、食品、卫生、文化等多个部门，若缺乏 有效的统筹，将面临多头执法、力量分散的执法难 局面。因此E-NPT模式要求社区党组织与政府等行 政资源的拥有者以行政、执法资源调配为手段，平 衡各社区管理主体的管理地位，为该模式的有效运 行提供保障。 5.管理手段民主化。 社区居民是社区管理的参与者，其参与率及效 能直接反映着社区的公开程度、健全水平和活力水 平，也反映着社区成员的素质和成熟程度。我国 《居委会组织法》 第一条开宗明义地指出：“为了加 强城市居民委员会的建设，由城市居民群众依法办 理群众自己的事情，促进城市基层社会主义民主和 城市社会主义物质文明、精神文明建设的发展，根 据宪法，制定本法。”这说明我国一直坚持以社区 群众的利益为根本出发点，让社区群众自治的管理 目标。但缺乏居民参与，社区自治度不高正是我国 城市社区管理所面临的主要问题之一。究其原因， 就是缺乏科学的体系与工作方法。 公民意识在社区中表现为居民的“社区意识”， 提高社区自治性一方面是促进居民的主体观念从 “单位人”向“社区人”的转变，从被动参与到主 动参与的转变，从不知权利和义务到自觉行使权利 和承担义务的转变。另一方面是让居民直接参与公
城市 61
［城市管理］
各个主体间权力地位相等，也就是形成正三角形 形式的博弈体系。这要求居委会、物业服务企业 以及社区第三部门三者在自身的纯公共物品领域、 私人物品领域以及准公共物品领域供给上有效契 合，责任承担上相互监督，以实现社区居民利益 最大化为根本目标。三者间不存在等级差异与业 务矛盾，平等地向居民提供社区服务，满足社区 居民的需求。
二、 E-NPT模式的提出 随着城市社区内部区域的分化，具有独立 物业的小区、聘请物业服务企业参与社区管理 的新型城市社区开始出现，并伴随着旧城改造 的步伐逐步替代以独立居民楼管理为特点的旧 社区，成为未来社区形态发展的趋势。
60 城市
［城市管理］
社区微观体系源自文库
街道办
社区 党组织
调 行整 政 资 源
62 城市
［城市管理］
共事务的管理和建设，建立居民多层面参与社区各 类公共事务管理与建设的渠道机制，为社区居民提 供平等的参与机会，让居民在参与实践中增强自主 意识。居民的社区归属感与其对社区的满意度有很 强的正相关性，社区公共问题的存在导致居民社区 满意度降低，也影响了居民的社区归属意识。所以 E-NPT模式要求政府积极搭建居民与社区管理主体 间的沟通桥梁，可通过引入管理信息系统的方式， 建设数字化社区，为居民提供更为便捷的社情反馈 通道，探索并解决社区居民最关心、最直接、最现 实的利益问题。
织与基层政府的宏观领导下，以居民自治为原则， 以居民参与为手段，多元管理、主体平等地提供社 区服务的城市社区管理模式 （见图1）。
（一） E-NPT模式的特点 1.管理主体多元化。 E-NPT模式着重调整的是社区微观管理体系， 多元化的管理主体是构建该体系的重要方面之一。 政府治理理论认为，公共行政的发展过程可 以称为政府治理从传统迈向“善治”的过程。治 理具有主体多元性、多元互动性、适用范围扩大 性、公平主体性和善治性转变等特征。政府提供 公共物品是政府实现其职责的手段之一，而不是 全部手段，只要有利于经济社会发展的方式都应 该成为治理工具。 现代社区自治已朝着多元化方向发展，在市场 化模式运作的物业服务公司参与社区管理的基础上 引入第三部门更能提高社区管理的活力。第三部门 以服务大众为宗旨，不以赢利为目的，具有组织 性、利润非分配性、志愿性、自治性等特征，更易 获得合法性。同时其在避免市场失灵与政府失败的 过程中能够促进政府与居民的有效沟通，使社区居 民的多元化需求得到满足，优化资源配置，既提升 了社区服务的质量，又拓宽了社区的就业渠道，促 进了社区治理的现代化、专业化，从而最大限度地 实现社区自治的目标。因此多元化管理应当成为 E-NPT模式主要组织形式。 2.管理主体关系平等化。 构建E-NPT模式体系的另一方面是管理主体之 间平等的管理地位。单纯的市场模式极易导致“市 场失灵”，在社区管理中体现为赢利性低的服务项 目供应缺位。单纯的政府干预则易招致“政府失 败”，即行政执行难度大、政绩不高的服务领域供 应缺位，同时也抑制了社会参与的活力，而近年来 频频出现的“志愿失灵”也对第三部门独立提供准 公共物品的能力提出质疑，因此，只有将这三种物 品供给模式予以整合才能够发挥最大效益。 公共选择理论认为，公众通过参与民主政治事 务影响公共物品的生产、供给、分配等问题，最终 通过博弈形成集体的、非市场化的资源配置决策意 志，而社区管理中三类主体在物品供给上的博弈正 是公共选择的结果，这种博弈最稳定的形态应当是
居委会
协同
居民
协同
指导 指导
协同
物业服
社区服
务企业
协同
务组织
图 1 E-NPT 模式
从20世纪90年代开始，我国大城市在参考西方 建设经验并结合自身实际情况的基础上，进行了各 具特色的社区建设。其中具有代表性的有上海的街 道“大部制”改革，成都的街道、社区职能“两剥 离”，武汉的事务、权利、责任相统一模式，深圳 的罗湖模式。上述模式虽然各不相同，但都有一个 共同特征：通过合理划分政府、市场以及社会的管 理职权体系，以提高社区管理水平与居民生活质量 为目标，为我国科学设计、整体推进社区管理体制 改革提供了有益的借鉴。
笔者选取广州市T区的A社区、B社区、C社区、 D社区4个新社区以及H区的E社区、F社区、G社区、 H社区4个旧社区为调查对象，采取实地调查与半 结构式访谈方式搜集数据，通过统计分析、寻找影 响社区管理效益的内在原因，并由此提出适合特大 型城市社区发展的新型管理模式— ——E-NPT模式。
三、 E-NPT模式 E-NPT模式也可称为平等主体体系，是指社区 管理应当在社区法律制度框架下，在城市社区党组
6.管理人才专业化。 人是组织建设的三大要素之一，组织的人员素 质决定着组织工作的效益。社区群众社会参与意 识、维权意识逐步提高，对社区管理人员的专业素 质提出更高的要求。然而当前不论是居委会还是物 业服务企业、社区第三部门都面临着专业人员少、 选拔培训机制不完善的情况，而旧社区管理人员的 通病更表现为文化水平低、老龄化现象严重、管理 专业知识匮乏等。目前，我国社会工作行业还处于 新兴阶段，具备专业知识的社会工作人员相对较 少，每年毕业的社会工作专业人员不足5万人，这 与全国200万人的需求相去甚远。工作条件差使大 量专业人才不愿意深入基层、扎根社区开展工作， 在一定程度上制约了社区第三部门的发展。同时， 部分社区未成立正规的第三部门，只能从外部市场 寻找志愿者协助开展社区服务。这种市场化运作的 志愿者队伍具有不稳定性，无法形成常规化与针对 性服务，不利于提高社区服务质量。 鉴于此，E-NPT模式的人力资源体系由两部分 组成，一是培训机制，二是激励机制。原有的社区 管理人员在工作中具有较好的群众基础，在专业化 人员缺口巨大的今天，要求短期内向社区补充大量 专业人才是无法实现的，因此，通过对原有社区管 理人员进行专业化培训，教授其科学系统的工作方 法，能够充分利用现有的人力资源，提高工作效 率。同时完善对社区管理人员的奖励监督机制，以 提高其工作积极性。 7.组织再造扁平化。 组织再造理论由哈默教授于1990年提出，指当 组织体系高度发展、内部矛盾导致组织信息不畅、
广州作为我国第三大城市，其社区发展体系较 为复杂。社区类型以单位型、单元型、混合型和边 缘型为主，社区管理模式可以用“一盘散沙，各自 为政”来形容。以混合型社区为主的新社区与以单 位型、单元型社区为主的旧社区沿着各自的轨道发 展。多种社区发展状态并存、缺乏统一的社区管理 模式发展规划是其社区管理的主要特点。而近年来 的改革实践却有加强社区基层政府职能的倾向，这 种倾向导致的直接结果就是其他社区服务组织难以 获得相应的行政资源与公众支持，间接结果是居民 管理参与度低以及组织间职能的混乱。
3.权力运行法制化。 任何一种社会管理制度都无法脱离法律体系的 规范与行政体系的保障。当前我国在社区管理领域 的法律体系相当模糊，大致包括 《中华人民共和国 城市居民委员会组织法》、《城市街道办事处组织条 例》、《物业管理条例》、“准法律”— ——《民政部关于 在全国推进城市社区建设的意见》 以及地方性法规 和部门规章。立法内容以程序性法规为主，实体性 法规尚不健全，甚至相互矛盾。以 《物业管理条 例》 为例，第二条规定，“本条例所称物业管理， 是指业主通过选聘物业服务企业，由业主和物业服 务企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设 施设备和相关场地进行维修、养护和管理，维护物 业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动”。这 与 《居委会组织法》 第三条所规定居民委员会的任 务产生了职能与管理地域范围上的重叠，这种重叠 极易产生多头管理与推诿职责的管理弊端。综合考 虑，我国应系统制定 《社区管理法》，将 《城市街 道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织法》、《物 业管理条例》、《社区服务条例》、《社区民间组织管理 条例》 等一系列与社区管理配套的法律法规纳入该 体系。以法律形式确定社区管理模式，形成以社区 管理主体的介入机制、权责体系以及社区管理行政 体系进行合理划分为内容的制度框架。 社区管理主体行政化过强一直是实现社区自治 目标的主要屏障。当前，许多地方将管理重心下移 混同于管理权力下放，简单地将原来市、区一级的 行政管理权下放至街道居委会，造成街道居委会编 制扩大及社区社会功能萎缩弱化，居委会行政色彩 浓厚，承担大量与之不相符的管理责任，如计划生 育、外来人口登记等工作。这些附加的行政责任导 致了当前居委会普遍存在人力资源不足、工作实质 性不强的管理弊端。因此，剥离社区管理主体的行
管理成本上升、管理效率日益下降时，利用信息技 术手段和现代管理理念，重构组织体系与业务流 程，使之重新向扁平化方向发展。
当前广州市的城市社区管理模式缺乏统一指 导，不同社区的发展阶段与发展方向各不相同，因 此，综合提高城市社区管理效益需要统一规划社区 发展模式，其必由之路是组织再造，重构新旧社区 相统一的组织体系和发展方向。E-NPT模式与现阶 段我国社区管理模式存在较大差异，简单的结构调 整难以完全实现，这与城市社区综合构建模式是相 契合的。
管理体系方向发展。当前，社区管理主体的数 量正迅速增加，但这并未削弱政府作为社区管 理主要部门的地位。同时，这种多元化社区管 理体系尚未通过行政规定或立法予以确认和规 范，导致组织运作过程矛盾重重，未能实现多 元化社区管理分工所带来的管理效益。探求科 学有效的社区管理新模式成为改善城市管理的 新课题。
陈奕帆 詹联俊 陈树海 林文丽 利雨黛
特大型城市的社区管理模式创新研究
— ——基于广州新旧社区比较的E-NPT模式
一、 前言 城市社区是由一定数量的城市居民组成 的地域性生活共同体，具有文化维系力和内 在互动关系，地域、人口、组织结构和文化 社区为其基本构成要素。社区管理体制是由 社区发展动力、利益主体、权力结构、运行 机制和监督机制等多方面内容构成的综合性、 系统性的城市宏观管理的体系和制度，我国 特大型城市的社区管理体制正处于由街居制 向社区制转变的过渡状态，其客观的发展目 标是实现社区制。社区制最显著的特点是多 元社区管理主体，表现为以政府为统筹，居 民自治为原则，不同社区组织共同管理，使 原有的条块化行政体系向多层次、多系统的
政职能，将行政职能回归至街道办事处是解放社区 管理能力的重要手段。
鉴于此，E-NPT模式要求通过立法确认社区管 理主体的权责体系，并且通过行政体制改革，使社 区管理去行政化，实现居民自治的目标。
4.运行指导权威化。 构建和谐社会的关键在执政党。从我国社区建 设的现状看，社区党组织具有完整的组织体系、健 全的组织功能、充裕的财政保障和高素质的干部配 备，只有社区党组织才能够充分整合社区内的人群 及组织。因此，社区党组织是构建和谐社区的领导 核心。而基层政府则掌握着行政、财政资源，为社 区公共物品供给提供财政支持，为个人物品供给提 供政策支持。 同时，社区党组织与基层政府也是调整社区管 理主体间关系的主体。目前社区执法涉及城管、公 安、法院、工商、税务、国土、规划、建设、环 保、民政、食品、卫生、文化等多个部门，若缺乏 有效的统筹，将面临多头执法、力量分散的执法难 局面。因此E-NPT模式要求社区党组织与政府等行 政资源的拥有者以行政、执法资源调配为手段，平 衡各社区管理主体的管理地位，为该模式的有效运 行提供保障。 5.管理手段民主化。 社区居民是社区管理的参与者，其参与率及效 能直接反映着社区的公开程度、健全水平和活力水 平，也反映着社区成员的素质和成熟程度。我国 《居委会组织法》 第一条开宗明义地指出：“为了加 强城市居民委员会的建设，由城市居民群众依法办 理群众自己的事情，促进城市基层社会主义民主和 城市社会主义物质文明、精神文明建设的发展，根 据宪法，制定本法。”这说明我国一直坚持以社区 群众的利益为根本出发点，让社区群众自治的管理 目标。但缺乏居民参与，社区自治度不高正是我国 城市社区管理所面临的主要问题之一。究其原因， 就是缺乏科学的体系与工作方法。 公民意识在社区中表现为居民的“社区意识”， 提高社区自治性一方面是促进居民的主体观念从 “单位人”向“社区人”的转变，从被动参与到主 动参与的转变，从不知权利和义务到自觉行使权利 和承担义务的转变。另一方面是让居民直接参与公
城市 61
［城市管理］
各个主体间权力地位相等，也就是形成正三角形 形式的博弈体系。这要求居委会、物业服务企业 以及社区第三部门三者在自身的纯公共物品领域、 私人物品领域以及准公共物品领域供给上有效契 合，责任承担上相互监督，以实现社区居民利益 最大化为根本目标。三者间不存在等级差异与业 务矛盾，平等地向居民提供社区服务，满足社区 居民的需求。
二、 E-NPT模式的提出 随着城市社区内部区域的分化，具有独立 物业的小区、聘请物业服务企业参与社区管理 的新型城市社区开始出现，并伴随着旧城改造 的步伐逐步替代以独立居民楼管理为特点的旧 社区，成为未来社区形态发展的趋势。
60 城市
［城市管理］
社区微观体系源自文库
街道办
社区 党组织
调 行整 政 资 源
62 城市
［城市管理］
共事务的管理和建设，建立居民多层面参与社区各 类公共事务管理与建设的渠道机制，为社区居民提 供平等的参与机会，让居民在参与实践中增强自主 意识。居民的社区归属感与其对社区的满意度有很 强的正相关性，社区公共问题的存在导致居民社区 满意度降低，也影响了居民的社区归属意识。所以 E-NPT模式要求政府积极搭建居民与社区管理主体 间的沟通桥梁，可通过引入管理信息系统的方式， 建设数字化社区，为居民提供更为便捷的社情反馈 通道，探索并解决社区居民最关心、最直接、最现 实的利益问题。
织与基层政府的宏观领导下，以居民自治为原则， 以居民参与为手段，多元管理、主体平等地提供社 区服务的城市社区管理模式 （见图1）。
（一） E-NPT模式的特点 1.管理主体多元化。 E-NPT模式着重调整的是社区微观管理体系， 多元化的管理主体是构建该体系的重要方面之一。 政府治理理论认为，公共行政的发展过程可 以称为政府治理从传统迈向“善治”的过程。治 理具有主体多元性、多元互动性、适用范围扩大 性、公平主体性和善治性转变等特征。政府提供 公共物品是政府实现其职责的手段之一，而不是 全部手段，只要有利于经济社会发展的方式都应 该成为治理工具。 现代社区自治已朝着多元化方向发展，在市场 化模式运作的物业服务公司参与社区管理的基础上 引入第三部门更能提高社区管理的活力。第三部门 以服务大众为宗旨，不以赢利为目的，具有组织 性、利润非分配性、志愿性、自治性等特征，更易 获得合法性。同时其在避免市场失灵与政府失败的 过程中能够促进政府与居民的有效沟通，使社区居 民的多元化需求得到满足，优化资源配置，既提升 了社区服务的质量，又拓宽了社区的就业渠道，促 进了社区治理的现代化、专业化，从而最大限度地 实现社区自治的目标。因此多元化管理应当成为 E-NPT模式主要组织形式。 2.管理主体关系平等化。 构建E-NPT模式体系的另一方面是管理主体之 间平等的管理地位。单纯的市场模式极易导致“市 场失灵”，在社区管理中体现为赢利性低的服务项 目供应缺位。单纯的政府干预则易招致“政府失 败”，即行政执行难度大、政绩不高的服务领域供 应缺位，同时也抑制了社会参与的活力，而近年来 频频出现的“志愿失灵”也对第三部门独立提供准 公共物品的能力提出质疑，因此，只有将这三种物 品供给模式予以整合才能够发挥最大效益。 公共选择理论认为，公众通过参与民主政治事 务影响公共物品的生产、供给、分配等问题，最终 通过博弈形成集体的、非市场化的资源配置决策意 志，而社区管理中三类主体在物品供给上的博弈正 是公共选择的结果，这种博弈最稳定的形态应当是
居委会
协同
居民
协同
指导 指导
协同
物业服
社区服
务企业
协同
务组织
图 1 E-NPT 模式
从20世纪90年代开始，我国大城市在参考西方 建设经验并结合自身实际情况的基础上，进行了各 具特色的社区建设。其中具有代表性的有上海的街 道“大部制”改革，成都的街道、社区职能“两剥 离”，武汉的事务、权利、责任相统一模式，深圳 的罗湖模式。上述模式虽然各不相同，但都有一个 共同特征：通过合理划分政府、市场以及社会的管 理职权体系，以提高社区管理水平与居民生活质量 为目标，为我国科学设计、整体推进社区管理体制 改革提供了有益的借鉴。
笔者选取广州市T区的A社区、B社区、C社区、 D社区4个新社区以及H区的E社区、F社区、G社区、 H社区4个旧社区为调查对象，采取实地调查与半 结构式访谈方式搜集数据，通过统计分析、寻找影 响社区管理效益的内在原因，并由此提出适合特大 型城市社区发展的新型管理模式— ——E-NPT模式。
三、 E-NPT模式 E-NPT模式也可称为平等主体体系，是指社区 管理应当在社区法律制度框架下，在城市社区党组
6.管理人才专业化。 人是组织建设的三大要素之一，组织的人员素 质决定着组织工作的效益。社区群众社会参与意 识、维权意识逐步提高，对社区管理人员的专业素 质提出更高的要求。然而当前不论是居委会还是物 业服务企业、社区第三部门都面临着专业人员少、 选拔培训机制不完善的情况，而旧社区管理人员的 通病更表现为文化水平低、老龄化现象严重、管理 专业知识匮乏等。目前，我国社会工作行业还处于 新兴阶段，具备专业知识的社会工作人员相对较 少，每年毕业的社会工作专业人员不足5万人，这 与全国200万人的需求相去甚远。工作条件差使大 量专业人才不愿意深入基层、扎根社区开展工作， 在一定程度上制约了社区第三部门的发展。同时， 部分社区未成立正规的第三部门，只能从外部市场 寻找志愿者协助开展社区服务。这种市场化运作的 志愿者队伍具有不稳定性，无法形成常规化与针对 性服务，不利于提高社区服务质量。 鉴于此，E-NPT模式的人力资源体系由两部分 组成，一是培训机制，二是激励机制。原有的社区 管理人员在工作中具有较好的群众基础，在专业化 人员缺口巨大的今天，要求短期内向社区补充大量 专业人才是无法实现的，因此，通过对原有社区管 理人员进行专业化培训，教授其科学系统的工作方 法，能够充分利用现有的人力资源，提高工作效 率。同时完善对社区管理人员的奖励监督机制，以 提高其工作积极性。 7.组织再造扁平化。 组织再造理论由哈默教授于1990年提出，指当 组织体系高度发展、内部矛盾导致组织信息不畅、
广州作为我国第三大城市，其社区发展体系较 为复杂。社区类型以单位型、单元型、混合型和边 缘型为主，社区管理模式可以用“一盘散沙，各自 为政”来形容。以混合型社区为主的新社区与以单 位型、单元型社区为主的旧社区沿着各自的轨道发 展。多种社区发展状态并存、缺乏统一的社区管理 模式发展规划是其社区管理的主要特点。而近年来 的改革实践却有加强社区基层政府职能的倾向，这 种倾向导致的直接结果就是其他社区服务组织难以 获得相应的行政资源与公众支持，间接结果是居民 管理参与度低以及组织间职能的混乱。
3.权力运行法制化。 任何一种社会管理制度都无法脱离法律体系的 规范与行政体系的保障。当前我国在社区管理领域 的法律体系相当模糊，大致包括 《中华人民共和国 城市居民委员会组织法》、《城市街道办事处组织条 例》、《物业管理条例》、“准法律”— ——《民政部关于 在全国推进城市社区建设的意见》 以及地方性法规 和部门规章。立法内容以程序性法规为主，实体性 法规尚不健全，甚至相互矛盾。以 《物业管理条 例》 为例，第二条规定，“本条例所称物业管理， 是指业主通过选聘物业服务企业，由业主和物业服 务企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设 施设备和相关场地进行维修、养护和管理，维护物 业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动”。这 与 《居委会组织法》 第三条所规定居民委员会的任 务产生了职能与管理地域范围上的重叠，这种重叠 极易产生多头管理与推诿职责的管理弊端。综合考 虑，我国应系统制定 《社区管理法》，将 《城市街 道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织法》、《物 业管理条例》、《社区服务条例》、《社区民间组织管理 条例》 等一系列与社区管理配套的法律法规纳入该 体系。以法律形式确定社区管理模式，形成以社区 管理主体的介入机制、权责体系以及社区管理行政 体系进行合理划分为内容的制度框架。 社区管理主体行政化过强一直是实现社区自治 目标的主要屏障。当前，许多地方将管理重心下移 混同于管理权力下放，简单地将原来市、区一级的 行政管理权下放至街道居委会，造成街道居委会编 制扩大及社区社会功能萎缩弱化，居委会行政色彩 浓厚，承担大量与之不相符的管理责任，如计划生 育、外来人口登记等工作。这些附加的行政责任导 致了当前居委会普遍存在人力资源不足、工作实质 性不强的管理弊端。因此，剥离社区管理主体的行
管理成本上升、管理效率日益下降时，利用信息技 术手段和现代管理理念，重构组织体系与业务流 程，使之重新向扁平化方向发展。
当前广州市的城市社区管理模式缺乏统一指 导，不同社区的发展阶段与发展方向各不相同，因 此，综合提高城市社区管理效益需要统一规划社区 发展模式，其必由之路是组织再造，重构新旧社区 相统一的组织体系和发展方向。E-NPT模式与现阶 段我国社区管理模式存在较大差异，简单的结构调 整难以完全实现，这与城市社区综合构建模式是相 契合的。
管理体系方向发展。当前，社区管理主体的数 量正迅速增加，但这并未削弱政府作为社区管 理主要部门的地位。同时，这种多元化社区管 理体系尚未通过行政规定或立法予以确认和规 范，导致组织运作过程矛盾重重，未能实现多 元化社区管理分工所带来的管理效益。探求科 学有效的社区管理新模式成为改善城市管理的 新课题。