欧盟禁毒政策及其制定

欧盟禁毒政策及其制定

——一个共同治理跨国毒品问题的政策框架

盖沂昆

2013-3-7 13:17:15 来源：《欧洲研究》(京)2006年4期内容提要：本文分析了欧盟成员国在禁毒政策领域发展共同政策、战略和行动能力的历史，探讨了欧盟禁毒政策的立法基础、制度机制、业已达到的水平和未来的发展趋势，并指出欧盟已逐渐发展出一个共同治理跨国毒品问题的政策框架，为成员国通过欧盟途径来治理本国毒品问题提供了有力的政策指导和手段，成为一个在相互依存条件下以一体化方式寻求毒品安全的典型实例。对欧盟禁毒政策及其制定过程的研究，将为我国参与国际禁毒合作，以及建立自己的国际禁毒行动协调机制，共同推动解决毒品这一全人类共同面临的课题提供理论和实践的参考。

关键词：欧盟禁毒政策共同治理政策框架

作者简介：盖沂昆，云南大学欧洲研究中心博士研究生。

一欧盟禁毒政策的缘起

禁毒政策属于传统的国家主权的绝对领域。然而，从20世纪80年代中期开始，随着欧洲经济一体化的不断发展，建立统一大市场及欧共体各国决定取消内部边境检查给成员国政府造成了紧迫的行动压力。一方面，毒品经济具有流动性、隐蔽性的特点，如不及早采取有效的措施进行遏制，以及解决司法分裂和贩毒分子自由流动的结构性矛盾，伴随着统一大市场内人流、物流、资金流和信息流的快速运动，将会出现更大范围、更大规模的跨国毒品犯罪，给成员国经济和社会

发展、以及国家和地区安全带来更大的负面影响。另一方面，消除内部边境限制了国家层面上自主解决毒品问题的能力。跨国毒品犯罪不是一国范围内的事情，仅依靠单个或几个国家的力量不能予以有力打击，合作是惟一合理的选择。合作作为提高政策解决能力的一种策略，符合所有成员国的自身利益。由于通过共同的禁毒政策能够更实际、更有效地达到治理本国毒品问题的目的，从而带来独自行动无法实现的益处，成员国愿意转让部分治理权与其他成员国共同行使，执行与大家一起制定的政策。一体化产生了新的共同治理的政策需求，加强了把毒品问题作为在欧盟层面上有“共同利益的事务”来加以解决的趋势。于是，发展禁毒共同政策和战略，采取共同行动有效预防、打击和控制跨国毒品犯罪成为欧盟各成员国努力的方向。

由于《罗马条约》没有授权共同体在禁毒领域进行立法或制定共同政策，《欧洲联盟条约》（简称《马约》）生效前，共同体主要在与共同市场有直接联系的领域里发展出了一些具有深远意义的立法规范和共同政策，为欧盟阶段禁毒政策的全面发展奠定了基础。

1987年共同体颁布了有关毒品问题的第一个指令，即关于共同体参加联合国麻醉品滥用和非法贩运大会的准备工作的指令。该指令以提供发展援助的形式，把毒品替代种植计划整合进了共同体的发展合作政策之中，为欧盟与第三国①发展禁毒合作奠定了基础。根据该指令制定的南北禁毒合作计划，最初把援助重点放在安第斯国家、金三角、金新月和非洲国家的替代种植项目上。进入20世纪90年代后，随着共同体发展合作政策的日趋政治化，欧盟开始有目的地把包括反洗钱、打击毒品走私和滥用等措施在内的“禁毒条款”纳入到与第三国和区域性组织谈判达成的所有贸易协定里，如与东盟、安第斯国家、非加太国家和中东欧国家签署的协定，这在事实上构成了欧盟与第三国在禁毒领域进行双边

或多边合作的法律基础。

1988年联合国禁毒大会达成的禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约的第12条涉及易制毒化学品贸易，由于这些产品的生产和贸易影响到共同体海关条例的实施，共同体在公约的第12条上签了字。为了把第12条转换成共同体法律，1990年部长理事会颁布了关于与第三国进行易制毒化学品贸易的第90／3677号指令。1992年又通过了第92／109号指令，对共同体生产和销售易制毒化学品条例做了新补充。

随着欧洲经济与金融一体化的发展，跨国洗钱活动日趋猖獗，成员国认识到必须在反洗钱立法方面进行合作，共同打击和防范跨国洗钱活动。据此共同体于1991年通过了关于防止洗钱者利用银行系统的指令。该指令的出台，为欧盟各成员国打击毒资洗钱提供了有力的法律武器。

20世纪80年代末，共同体迫切需要建立统一大市场，与此同时，1988年联合国维也纳禁毒公约签署后也迫切需要各国采取国际禁毒合作行动。在这一背景下，1989年欧盟理事会根据法国总统密特朗的提议，成立了由各成员国国家禁毒协调人和共同体委员会代表组成的欧洲禁毒委员会（CELAD，法文首字母缩写）。②尽管该委员会本质上是一个处于共同体框架之外的政策咨询机构，但欧盟理事会赋予了它协调共同体内与毒品有关行动的权力。1989—1993年间，该委员会协助共同体在治理毒品问题方面积累了大量的经验，其中最主要的成就是提出了最早的两个欧洲禁毒行动计划，分别于1990年和1992年被欧盟理事会通过。这两个计划第一次在欧洲层面创立了综合治理毒品问题的理念和准则，倡议在减少毒品需求、打击毒品走私和采取国际禁毒合作方面采取共同行动，并为欧洲毒品和毒瘾监控中心的建立奠定了基础。

二向单一制度框架的迈进

直到1993年《马约》生效，在遵循辅助原则③的前提下，禁毒合作才作为欧盟立法和制定共同政策的正式目标，被纳入联盟三根支柱构筑的单一制度框架里。禁毒政策在欧盟阶段获得了质的飞跃，不仅使共同体既有基础在第一支柱里得到充实和提高，而且政策范围还扩展到了第二和第三支柱。1999年生效的《阿姆斯特丹条约》（简称《阿约》）进一步强化了禁毒合作这一共同目标，为成员国在欧盟层面通过综合和均衡的途径治理跨国毒品问题奠定了法律基础，构建了欧盟禁毒政策发展的基本框架。

发展合作政策里的南北与东西禁毒合作计划④、监控易制毒化学品贸易指令、反毒资洗钱指令和建立欧洲毒品和毒瘾监控中心条例作为共同体法既有基础被纳入第一支柱。根据《马约》第129条，公共卫生领域里的预防毒瘾作为采取共同行动更有效的领域，被纳入第一支柱。《阿约》第152条进一步发展了该条款，规定“在减少与毒品有关的健康伤害方面”共同体行动可辅助成员国行动，为在减少毒品伤害方面采取共同行动奠定了法律基础。

开展与毒品产毒国和过境国的谈判，作为共同外交和安全政策的目标被纳入第二支柱。目的是通过促进国际禁毒合作以更有效地解决涉及到的毒品问题，以此减少流入欧盟的毒品数量。其中包括与申请入盟国的谈判和就入盟条件所做的决定。自从欧盟成员国签署联合国三个禁毒公约后，⑤这些公约已被整合进欧盟的共同体法，要求所有未来入盟国都必须签署这些公约。此外，申请入盟国还必须采取欧盟成员国在反洗钱和易制毒化学品控制领域已采取的所有措施。除调整立法外，还必须组建类似于欧盟成员国的相关机构和国家禁毒政策协调机构。