银行监管的目标体系分析

银行监管的目标体系分析

宓丹

[内容摘要]本文在总结银行监管目标研究成果的基础上,提出银行监管目标体系论,

指出银行监管的目标由终极目标、中间目标和具体目标组成,特别强调银行监管的根

本目的是提高银行配置资金和转移资源的效率,促进经济发展。当前我国银行监管应

建立目标体系观,增强对银行效率的关注。

[关键词]银行监管;目标理论;目标体系

作者简介:宓丹,女,四川大学经济学院,成都610041

监管目标定位是有效银行监管的前提和基础,/只有将监管目标明确定义,并且准确无误地将监管责任委托给监管机构,监管才有可能有效进行0(Goodhart,1998)。银行监管的实施过程就是监管当局通过输入监管的制度变量,经过一定的互动过程,对银行业金融机构的内生变量发生作用,在银行系统自发运动的规律作用下,对银行体系进行调控,从而实现监管的各项目标。

当前随着金融市场的不断发展,银行业监管受到越来越多的强调和关注,银行监管有效性问题成为讨论的热点。银行监管的目标是什么,各个目标之间的辨证关系是怎样,目标是否一成不变,不同国家银行监管目标为什么存在差异,只有明确了这些监管目标问题才能真正解决提高监管有效性的问题。

一、国内外研究成果综述

(一)传统银行监管目标理论

传统银行监管目标理论主要基于新古典微观经济学视觉,建立在/市场失灵论0和/银行体系脆弱性理论0之上,认为银行监管的主要目标是:保护公共利益和维护银行体系的安全与稳定。

11公共利益目标论。新古典经济学认为,市场失灵主要表现为自然垄断、外部效应和信息不对称。政府实施银行监管是基于市场失败基础之上,维护社会利益的手段,是对市场过程不适合或低效率的一种反应,其目标是纠正金融市场垄断性、外部性和信息不对称所产生的价格、产量、分配等变量的扭曲,从而增进社会福利,实现资源的帕累托效率(Meltzer,1967;Kareken and Neil,1983;Clark,1988;Spierings,1990)。

责任编辑:单丽莎收稿日期:200517114

21银行体系安全(稳定)目标论。该理论认为银行体系具有内在的不稳定性或脆弱性,因而需要对银行的经营活动进行监管,以维护银行及银行体系的安全性和稳定性。Minsky (1982)在5金融体系内在脆弱性假说6一书中从企业角度研究了信贷市场的脆弱性,指出银行内在脆弱性是银行业的本性,是由银行业高负债经营的行业特点所决定的。J. A. Kregel从银行角度研究了信贷市场的脆弱性。Diamond和Dybvig(1983)建立了著名的银行挤兑模型,指出对银行的高度信心是银行部门稳定性的源泉。顺着这条思路,Jacklin和Bhat-tacharya(1988)研究了由于生产回报不确定性带来的银行体系脆弱性。Friedman和Schwartz (1986)、Diamond和Rajian(2001)从金融机构流动性方面研究了银行及其它金融机构的脆弱性。Kaufman(1996)从银行体系传染性和系统风险的角度分析认为,个别银行比其它企业更容易受到外界影响而失败,银行业也比其它产业更加脆弱、更容易受到传染。Sti gliz和Weiss (1981),Guttentag和Herring(1984),Mishkin(1996)等从信息经济学的角度研究表明,信息不对称导致了严重的逆向选择和道德风险使得金融机构具有内在的脆弱性。

(二)对经典理论的质疑和挑战

对公共利益目标论的挑战主要来自于特殊利益论。

11生产者利益论。Sti gler(1971)、Posner(1974)和Peltz man(1976)对公共利益理论提出了批评,指出监管与全社会福利最大化无关,监管只是特殊利益集团用以抬高价格或干预市场以追逐自身利益的工具。监管政策更倾向于维护生产者的利益。

21监管者利益论。该理论基于委托代理理论基础之上,指出,社会公众与监管当局存在委托代理关系,在信息不对称条件下,社会公众与监管者之间的监管目标很难达到一致,监管者一般追求的是自身利益而不是社会福利(Kane,1990;Boot和Thankor,1993)。

31消费者利益论。该理论认为,银行监管的目标是保护一般存款人或中小型存款人的合法权益,政府对银行业实施监管正是充当了小额存款人代理的角色(Kareken,1986; Mathias Dewatripont和Jean Tirole,1994)。

对基于银行体系脆弱性理论基础上的银行安全目标论的质疑则主要来自于新自由主义。新自由主义认为,银行体系存在内在的稳定性,并且可以实现社会最优目标,所以应该将监管水平降到最低甚至取消监管(Cypher,1996)。Schwartz(1998)等学者研究指出,试图为银行脆弱性提供保护而建立起来的政府监管,如:最后贷款人和存款保险等金融安全网支持,反而增加了银行的脆弱性和破产率,所以银行的脆弱性更主要是一个监管问题而非市场问题。

国内学者对监管目标的研究多是围绕银行监管必要性理论和监管实践经验,提出银行监管目标主要是维护银行体系的稳定和效率。(江曙霞,1994;张洪涛,1996;刘宇飞,1999;李文泓,2001;朱新蓉,2003)。

二、银行监管的目标)))目标体系

上述观点有的是基于不同的理论视觉,比如公共利益论和银行体系脆弱性理论是基于银行系统的宏观视觉,消费者利益论是基于银行合约参与者)))存款人的微观视觉;有的是分析银行监管目标在现实经济中的实现问题,比如生产者利益论和监管者利益论,而银行监管的目标与目标的实现是不同的概念。笔者认为,不管从怎样的分析视角出发,银行监管作为政府经济管制的手段,实现提高资源配置效率,维护银行体系稳健运行,保护消费者利益等

目标都应是题中之义,这些目标体现为一个目标体系,它包括终极目标、中间目标和具体目标。

(一)银行监管的终极目标

金融中介理论和金融发展理论从不同角度对银行的功能作用做了系统研究。简单说,银行等金融中介具有降低由不确定性和信息不对称带来的交易成本(Gurley和Shaw,1960;Le-land和Pyle,1977;Diamond,1984),降低金融交易的参与成本,提供风险管理工具(Allen 和Santomero,1998),充当流动性中介(Diamond和Rajan,1998)等作用。通过这些作用的发挥,能够促进资本形成和技术进步,改善资源配置,促进经济的长期发展(Ki ng和Levine, 1997)。因此,银行功能的基础是动员储蓄,促进资本形成和技术进步;关键是提高资源配置效率。由此,银行监管的终极目标就是:推动银行体系更好、更充分地发挥作用,通过促进资本形成和技术进步,提高资金配置和资源转移的效率,促进经济的长期发展。

(二)银行监管的中间目标

监管的中间目标是维持一个健全有效的银行体系,这是实现终极目标的必然要求。评价银行体系的健全有效可以采用三个标准:稳定性、效率性和公平性。

11稳定性。不少学者从银行业务的特殊性、系统的传染性和信息经济学的角度论证了银行体系的脆弱性和系统风险发生的可能性,同时,现实银行危机的频繁发生给经济造成的重大打击,使各国形成了共识:保持银行体系的安全和稳定是银行监管当局的主要目标。

21效率性。良好银行体制的一个重要特征是能以具有竞争力的价格提供优质的服务。低效的银行体系是无法实现资源优化配置的,其直接后果就是抑制经济的发展,因此,促进银行的竞争和活力,提高金融市场的有效性是银行监管的重要目标。

31公平性。一个健康的银行体系应体现公平的原则。公平包含许多问题,例如:保护金融消费者免受金融机构行为不当的侵害;为竞争机构创造平等的赛场;处理因潜在的利益冲突而引起的问题。由于专业知识、信息等方面的原因,小储户、投资者、债务人对各类金融服务业务并不熟悉,他们的利益应由适当的保护性监管加以维护。同时,包括金融机构在内的熟悉金融业务的机构和个人,他们的利益通过有关信息开放和市场行为的适当监管措施也可以得到保护。¹

维护银行体系的稳定、效率和公平是世界各国银行监管所要达成的理想目标,也是衡量银行监管效果的重要标准。稳定、效率和公平三者相互依存,缺一不可。稳定是基础,主要国家的银行监管均起步于20世纪30年代初的金融危机,实施监管的初衷就是要实现银行体系的安全与稳定。直到现在,各国银行监管都仍然围绕着如何保证银行体系的稳定性这一中心任务,只有相对稳定的银行体系才谈得上效率和公平。效率是核心,低效的银行机构会增进银行体系的不稳定,影响银行体系的公平,更会带来经济的低速和低效增长。公平则是银行监管的一个重要宗旨,真正地体现公平原则才能促进银行体系的稳定和效率。但同时,三者也存在一定程度的对立和替代关系。过于强调稳定,有可能伤及效率和公平;而过于强调效率,也可能会使稳定和公平难以实现。

¹蒂米奇.威塔斯:5金融规管)变化中的游戏规则6,上海财经大学出版社2000年7月第1版,第61页。