义务教育均衡发展的公平、效率和质量

义务教育均衡发展的公平、效率和质量

——兼析择校行为的引导与规范

2010-12-15

摘要：本文从义务教育均衡发展的实质、机制和目标实现三个维度，结合公平、效率和质量范畴的相互联系，从整体性、持续性和可操作性角度探讨义务教育均衡发展的理论思路和政策出发点。同时运用制度分析和技术研讨相结合的研究方法，对择校行为和政府干预进行了探索。

关键词：义务教育均衡发展，公平实现，效率增进，质量提升

让所有孩子都公平地拥有义务教育的机会，让政府和社会机构都高效率地提供义务教育均衡发展所需的条件，让所有学校都有特色地提升义务教育的质量，是发展义务教育的三个关键所在。[1]本文将从公平、效率、质量三个方面论述义务教育均衡发展的实质、机制和目标，为义务教育的全局性、持续性、高水平均衡发展提供整体性的理论思考。

一、义务教育均衡发展必须践行公平观

义务教育的最显著特征为普及性、免费性和强制性。要使“人人有学上”变为“人人上好学”，就要实现义务教育从初级公平上升为高级公平，这对我国义务教育的实施条件提出了更高的要求。只有树立公平正义的教育发展观，才能持续推进义务教育从不均衡向均衡迈进、从低级均衡向高级均衡提升。

国内外学者对于义务教育的公平观有过较详尽的阐述。以英国的麦克·扬为代表的“新教育社会学理论”，提出“通过批判和变革争取教育平等和社会平等”的观点；以法兰克福学派为代表的“现存社会秩序批判理论”，提出“消除社会不公为核心的批判意识”；美国的“科尔曼报告”，在对美国校际差距和少数民族学生的教育资源进行分析的基础上，提出了著名的“教育机会均等的平等观”；教育学家杜威则认为，教育民主可以表现为教育的基本公民权、共同管理权和人格平等权，公民接受教育既是权利又是民主的促进动力；罗纳德·沃尔金的“弱势补偿平等观”就是把教育平等权利分为两种，并根据第二种权利强调要对弱势群体进行教育补偿；罗尔斯在《正义论》中提出著名的“教育正义双原则”，即“平等自由原则和机会公平原则”；诺齐克不同意罗尔斯的观点，提出了“教育正义观”，主张用“持有正义”取而代之。此外，一些经济学家还从教育资源优化配置的角度来阐述教育均衡发展的必要性。以凯恩斯为代表的国家干预学派强调要以国家的财政政策对公用事业进行投资；以舒尔茨为代表的“穷人经济学”基于边际报酬递减规律，主张要发展教育，改善人口质量。

与此同时，国内一些学者对教育均衡发展也进行了系统研究。有学者认为，就哲学意义而言，教育公平反映了一个相对性的渐进过程，而不是绝对性的静止终点，是指教育活动必须公平地对待每一个教育对象；有学者认为，就社会学意义而言，在尚未普及义务教育时，教育公平可以看作是人人都应享受教育的机会，而在实现了教育普及时，则是指人人都应得到较高质量的教育；有学者认为，就经济学意义而言，教育公平是指教育资源和机会分布公平；有学者认为，就法学意义而言，教育公平应体现为人类受教育基本权利的平等和受教育非基本权利的平等，等等。[2]

上述研究为义务教育均衡发展奠定了良好基础。但是，现有研究成果存在对区域性、阶段性、制度性教育均衡探讨不足的局限，也给后续研究留下了空白点，凸显出继续研究的紧迫性。譬如，现有的一些研究成果往往把教育公平与效率割裂开来，甚至对立起来，把教育公平与教育质量视为非此即彼的替代关系

而不是互补关系，更有把教育质量与教育效率的关系看作是不可调和或此长彼消的对立范畴，这样孤立地强调教育公平、教育效率、教育质量，往往缺乏理论的说服力和实践操作的可行性。

当前，义务教育发展不均衡已成为民生改善中的突出问题。随着经济与社会的发展，人民群众日益增长的需求强烈表现为对有质量的义务教育的追求，突出表现为由于办学条件差异而造成的义务教育的区域不均衡、城乡不均衡和校际不均衡，具体表现为不同学校的师资、经费、设备、校舍等条件的显著差别，因此引发部分家长对优质学校的强烈偏好，并表现为形形色色的择校行为和“教育移民”等现象的出现。择校行为反过来又制约了各类薄弱学校的发展，结果造成“不均衡—择校—更严重的不均衡—更强烈的择校”的恶性循环，义务教育的公平正义无法得到充分满足。可以说，各地越刮越猛的“择校风”不仅反映了教育公平的缺陷，而且凸显了教育效率的不足和教育质量的局限，因此，我们必须站在教育发展的高度进行统筹协调，解决义务教育优质供给与强烈需求总体不均衡之间的矛盾。[3]

诚然，择校行为是出于公平地享受义务教育的动机支配下的个人选择行为，这种选择具有个人主观性和随意性，不可避免地会对现行义务教育的秩序造成冲击，这是我们必须防范的方面；同时，择校行为又凸显了义务教育公平享受的差异性需求，从而暴露出有质量的义务教育严重不足、标准化义务教育尚未实施的深层次矛盾，这是我们必须正视的现实问题。有鉴于此，我们对个人择校行为既不能视而不见，也不能一概封堵，而应该通过适当的渠道使隐性择校行为显性化、恶性择校行为良性化、个性择校行为共性化，这样，才能把择校行为引导到义务教育追求的公平合理的层面上来。

现实中，各地教育行政管理部门针对不同的择校行为进行了一些干预，我们认为，这些干预具有个人选择与社会公平解决的教育经济学的理论价值和应用价值，但也有不足之处。通过列表比较可以看出，应对择校行为所采取的政府干预在公平性、效率性、失范性、争议性等诸多方面长短不一，显示某些干预虽有“显性公平”但也有“隐性不公平”；有些干预虽然表面公平，但由于“隐性费用”或“隐性成本”的存在，导致了负担的不公平和义务教育权利的实际不公平（如下表所示）。实际上，大多数择校行为都要付出显性或者隐性的费用，应对择校行为的“公平性”措施若不严密设计，也会在“显性公平”的招牌下诱发学生与家长支付“隐性费用”。

从以上表格可知，当标准化或有质量的义务教育难以满足人们的需求时，教育行政管理部门可以推出六种不同的解决方式，但这些方式操作起来各有利弊。通过比较可以发现，“排队申请”方式的公平性、免费性、效率性都要高于其他五种方式，不仅在于其所体现的真实需求，而且在于它的准入一般不附加条件，所以贴近义务教育普及的公平性要求。而其他五种形式都要付出比较多的显性或隐性的入学费用，这不符合义务教育具有普及性、免费性的非竞争性、非排斥性原则。因此，教育行政管理部门会更多地选择“排队申请”方式来应对学生和家长的择校需求。但是，“排队申请”的手段实际应用值得斟酌，如果让民众都到现场排队申请优质教育，可能会引发“爆炸性”的人口聚集，长长的队伍将给治安、交通带来难题；如果突然宣布某项排队通知，短期内有些家长因为信息不及时获知而错失排队良机，也会抱怨排队的“机会”不公平。所以，“排队申请”管理方式的实际操作可行性要取决于一个重要前提，那就是义务教育的办学效率有了极大改善，可以大体满足不同社会人群的不同类型择校需求，才能运用“排队申请”方式来控制择校行为，否则，“排队申请”将不具备可操作性。所以，义务教育的公平实现，还要兼顾它的办学效率支撑。

二、义务教育均衡发展的效率

如上文所述，义务教育均衡发展的关键在于公平，但这并不意味着义务教育的均衡发展不需要效率，当然也不表明义务教育可以撇开规模与数量而达到均衡发展。事实上，义务教育是否均衡发展，从来就是和效率、规模、数量紧密相联的。

这是因为：其一，义务教育能否满足大众需求，其实就是具有一定质量水平的义务教育数量提升与规模拓展的问题；其二，这种数量具体表现为需求量和供给量，这两方面变量的此消彼长恰恰体现了义务教育向均衡点收敛或偏离的状态；其三，适应需求而增长的义务教育规模和数量扩大，表明了义务教育效率提高与均衡发展的一致性。若以经济学的供求均衡图像来表现义务教育供求均衡的走向特征，可以大致反映义务教育需求与供给相博弈、教育产业与政府干预互动的过程，进而观察义务教育效率提高以促进公平实现的机制展开。以下便展示了义务教育供求均衡的图像：[4]