多层次区域发展视角下城市群一体化的思考

多层次区域发展视角下城市群一体化的思考
转载日期：2012-7-17 22:39:00 来源：《财经问题研究》
一、多层次区域发展中的城市群一体化发展
尽管对城市群概念的表述学者们并不一致，但认识在渐趋一致，笔者将城市群定义为：一定的地域范围内，以单个或多个大城市为核心，借助发达的交通网络与周边的中小城市聚合而成的一个高密度、联系紧密的城市化空间与城市化区域。

现代城市群最突出的特征就是空间的相对集聚，这种强大的集聚效应驱动着区域经济的快速发展。

此外，现代城市群还具有全方位的动态开放、追求效率与效益的共存、城市群之间、城市群内部各城市之间战略关系日趋复杂等特征。

城市群的形成、发展，以及最终实现一体化，有其自身的运行机理。

但正如布坎南的“经济人”假设那样，城市群的各城市政府也有追求利益最大化的一面。

因此，城市群的形成、发展与一体化都离不开利益——这一运行的共同基础；城市群的协调互动及实现一体化发展的标志是资源的优化配置；城市群一体化的动力机制既包括市场和政府的作用，也离不开政府与市场的合力。

共同利益机制是城市群一体化运行的内在动力。

城市群一体化的实质就是在合理分工和充分协作的基础上形成区域共同利益，这种共同利益又是区域内各经济主体共同分享的，也是各城市政府所共同追求的。

因此，城市群一体化发展过程也是区域共同利益目标的探索过程和区域共同利益机制的形成过程，离开了区域经济共同利益机制作用的发挥，经济一体化就会受到影响。

资源优化配置是城市群一体化运行的经济目标。

资源的优化配置是人类社会在生产过程，运用资源、实现资源配置的过程。

资源是有限的，某种产品生产所需资源的增加必然会导致其他产品生产过程中这种资源投入的减少。

从城市群一体化的运行来看，城市群内部各城市的生产要素等社会经济资源配置也要实现最优化。

在市场经济条件下，区域内的生产要素总是具有取得最大效益的区位流动的动力和趋势，而这种高度的流动性则推动区域内社会经济资源达到最优化配置。

市场与政府的博弈与合作是城市化运行的外在保障。

在市场经济条件下，城市群的空间组织形式主要依赖于市场机制。

市场的力量决定了经济活动的发生以及其中的企业行为，并由此引发了人口的空间集聚，从而构成了城市群形成发展的前提。

此外，经济活动在城市群演进的过程中起着决定性作用。

经济发展使城乡矛盾逐渐突出，并最终打破城乡空间结构的失衡，形成城市群空间的外延扩展。

对于市场与政府的合力而言，尽管在市场机制作用下经济要素能够在城市间，以及在城市群之间合理有序地流动，但是，如果没有政府行政、经济和法律等支撑体系作保证，没有政府对基础设施的投入，城市群的空间扩展将受到很大的制约。

特别是在绝大多数城市群的扩散主要沿交通干线进行，以及城市群内的城市建成区扩展也是自市中心沿交通干线呈触角式增长的情况下，市场和政府的合理机制愈显重要。

政府作为城市规划、城市管理以及基础设施供给的主体，政府对城市群的空间扩张起到关键性的作用。

政府可以通过制定相关政策和法规等途径促进城市和城市群的形成和发展。

政府还可以通过行政区划的调整等手段来促进城市群的形成、发展和城市群的一体化发展。

二、城市群一体化与区域经济一体化的协同发展
区域一体化是指地理上具有临界性的区域为了共同的经济利益和加强经济联系与合作，相互间通过协调合作，在区域内逐步消除成员间的贸易与非贸易壁垒，进而协调社会经济政策，形成一个跨区域的商品、资本、人员和劳务等自由流通的统一的经济区域的过程。

其目的是通过区域经济组织，在成员国之间进行分工协作，更有效地利用资源，获取分工的利益，促进一定区域的共同发展和繁荣。

而城市群一体化是在一个城市群内部的各个城市，或者城市群之间为了共同的经济利益，彼此加强协调合作，实现各城市间的分工协作，促进城市群的共同发展和繁荣。

笔者认为，城市群一体化，在宏观层面表现的是多个城市群的一体化，是跨城市群经济体之间的日益融合的动态过程；在微观层面表现的是一个城市群内部的经济一体化。

事实上，城市群一体化本质上是能够实现城市群内部以及城市群之间的市场和政策的统一，但这一过程是持续的、动态的，需要各个城市政府及企业等微观主体之间的协调合作。

在多层次区域发展视角下，我们研究的主要问题是城市群内部、城市群之间以及城市群与泛区域之间的区域发展问题。

因此，在区域一体化的背景下，城市群的发展应该具备以下条件：第一，要素市场和产品市场一体化。

这是城市群一体化的前提条件和重要基础。

要素市场和产品市场是整个经济运行的两端，从经济活动的开始到经济活动的结束，就是要素投入和产品销售的过程。

在市场经济条件下，市场对社会经济资源的优化配置起着直接的推动作用，没有一体化的市场，就不可能实现社会经济资源的最优化配置。

第二，产业结构和产业布局一体化。

这是经济一体化中社会经济资源优化配置的实现形式和最终结果。

社会经济资源是否实现了最优化配置，必须对配置的最终结果进行检验，主要检验产业结构和产业布局是否合理。

在经济区域内，产业结构和产业布局不合理，直接反映着社会经济资源配置的低效率乃至负效率，并最终影响到区域经济一体化的进程。

第三，基础设施和环境保护一体化。

这是实现经济一体化发展的重要桥梁和实施路径。

市场建设和要素流动都是以基础设施作为实施条件的，而产业结构与产业布局的形成也是以基础设施作为依托的。

因此，区域内基础设施的完善程度直接影响到要素流动的规模与水平，并最终影响到市场一体化的发展过程。

此外，如果环境保护分而治之或缺乏必要协调，对要素流动的流向和流速起着重要的影响作用。

第四，城市体系和城市布局一体化。

这是经济一体化的重要依托和实现载体。

城市是区域经济发展的先导力量和重要阵地，不同等级、不同规模和不同功能的城市构成了经济区域内的城市体系，并呈现出一定的布局状态。

各城市之间，只有既分工合作，又功能互补，城市布局是科学合理的条件下，经济一体化才能变成现实。

第五，经济运行和管理机制一体化。

这是经济一体化的发展模式和构架基础。

区域经济发展是在一定的经济运行规则下进行的，不同的经济运行和管理机制，对经济发展产生不同的影响。

而经济一体化则要求区域内各经济主体具有相同的或相协调的经济运行与管理机制。

第六，制度构架和政策措施一体化。

这是经济一体化的制度规范和法律保障。

不同的制度构架与政策措施，不仅导致各经济主体经济发展结果的差异性，而且直接影响着经济一体化的发展进程。

同时，经济一体化的发展进程，又对区域制度构架与政策措施一体化起着重要的推动作用。

三、辽宁沿海经济带和沈阳经济区一体化发展路径选择
沈阳经济区是以沈阳为中心，包括鞍山、抚顺、本溪、营口、阜新、辽阳和铁岭共8个城市，通过中心城市沈阳的经济辐射和吸引，与周围经济社会活动紧密联系的地区形成的“区域经济共同体”。

而辽宁
沿海经济带包括大连、丹东、锦州、营口、盘锦和葫芦岛6个沿海城市所辖的行政区域。

从辽宁城市群的经济空间联系看，城市群内部各城市的空间联系存在差异，究其原因是资源禀赋的差异、政策倾斜面不同等诸多因素的影响。

要想实现辽宁城市群的一体化发展，需要政府的推动、城市群的制度创新，以及实施差别化的政策等措施。

1.政府层面的改革
（1）政府职能的转变。

美国著名行政学家彼得斯认为，政府未来的治理模式是市场式、参与式、弹性化和解制式的模式。

新公共服务的理念认为，政府的职能是服务，公务员日益重要的角色是帮助公民表达，并满足他们共同的利益要求。

辽宁城市群在发展中必须深化行政体制改革，建立与市场体制接轨的制度，用制度和规划规范政府的服务职能和责任；用制度规范政府的宏观管理职能和责任；用制度明确政府的角色及相应责任。

弱化行政区经济职能，削弱行政壁垒，增强市场力量。

（2）加强区域经济一体化的制度建设。

城市群一体化的实现需要在城市群内部建立共同市场，以实现要素的合理流转和优化组合，一般情况下并不排斥或否认行政区划的存在。

但是，要在观念上弱化行政区划的概念，通过市场运作，用“有形的手”和“无形的手”共同拆除地方保护主义，推进整个区域经济社会以及生态环境建设的一体化发展。

在区域经济开发中坚持法律先行，并以此规范地方政府行为。

目前，在我国区域规划法缺失的情况下，可以考虑制定区域规划编制和管理条例，逐步确立区域规划的法律地位。

（3）政府间关系的调整。

在沈阳经济区战略、辽宁沿海经济带开发开放战略和突破辽西北战略实施的背景下，辽宁城市群已经初步形成了协调发展、良性互动的格局，尤其是随着区域经济一体化进程的加快和市场经济体制的不断完善，这种合作进一步加深。

但是，在目前行政区行政的体制下，辽宁城市群的各地方政府间各自为政的现象依然存在。

所以，应该重新审视政府间的关系，加强各个城市政府间的横向合作和实行网络合作治理，从传统的政府间等级关系模式向网络模式转变。

（4）完善政府间合作机制。

一般来说，完善政府间的合作机制，可以使区域的规划更具全局性、战略性和长远性。

可以尝试建立区域协调管理委员会，并赋予相应的规划和调控权，由它来解决单一地方政府无力解决的问题。

区域重大基础设施建设、生态环境保护、跨区生产要素的流动和区域经济发展及产业结构问题都可以由该机构解决。

同时，要赋予这一权威性机构相应的权力和资源，并使之法律化和制度化。

2.城市群一体化发展的机制创新
（1）制度创新。

城市群的经济协调发展与区域经济一体化发展仍停留在非制度化阶段。

为了促进区域经济一体化进程，迫切需要创建制度化的经济一体化协调组织，承担起协调城市群经济一体化发展的职能。

目前，辽宁各城市成立了协作办公室，城市群内的市长联席会议等一些相关沟通渠道和机制也初步形成。

但是，还需要在党政主要领导会晤机制的基础上，建立其他部门的合作机制，加强对日常事务的联络、组织和协调。

（2）法律保障机制。

目前，辽宁沿海经济带和沈阳经济区内各城市在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发和信息共享等方面的政策存在很大差异，没有规范统一的法规。

这个问题不解决，区域一体化就缺乏必要的制度保障。

因此，有必要制定各地共同遵守的区域公约，以强化地方政府调控政策的规范化和法制化。

（3）利益协调机制。

在市场经济条件下，各个城市都在追求个体利益的最大化。

由于资源的稀缺性及国家财政的有限性，城市之间是相互竞争的。

但是，为了保证城市群的整体利益最大化，城市之间又是相互合作的。

一个城市在做出战略决策时不仅要考虑自身的优势，而且要考虑其他城市的决策。

在城市经济合作过程中，竞争与合作并存，竞争是手段，合作是目的。

构建利益共同体，其本质就是确定一体化组织中各个利益主体分享利益的制度设计。

（4）合作与分工机制。

城市群经济协调发展强调城市之间在经济上交往密切、相互依赖日益加深，在发展上关联互动。

要达到这一目标，必须以建立市场化条件下合理的区域分工为前提。

经济市场化使市场机制逐步成为经济运行的主导机制，市场是资源配置的基本方式。

市场化条件下，生产要素和产品可以实现在区内的充分流动，并以其效率参与区际分工，在城市之间发挥经济互补作用，提高全省资源配置的总体效率，实现区域分工利益，促进区域经济增长。

3.建立政府与非政府组织之间的合作伙伴关系
辽宁城市群一体化发展需要建立多元复合行政，建立政府与非政府之间的伙伴关系。

多元复合行政强调跨行政区公共服务，在省政府的支持下，发挥地方政府的自主性，发挥非政府组织的自发参与性，采取民主合作的方式形成良性互动。

（1）构建以省级政府为首的城市群一体化委员会。

辽宁沿海经济带开发开放战略、沈阳经济区发展战略和突破辽西北战略的实施，无非是为了促进区域经济的协调和一体化发展。

可以在辽宁省委、省政府一级设辽宁城市群一体化发展协调委员会。

这一机构可以从全省区域经济协调和一体化发展的高度，解决辽宁沿海经济带与沈阳经济区各自发展以及互动发展中可能出现的各种问题，可以打破行政壁垒、条块分割，使产权、资金、技术、人力资源和生产资料等生产要素自由流动，实现资源在整个区域的优化配置，实现大市场、大流通、大分工、大合作，实现区域经济、社会和环境等综合效益的最大化。

而且省委省政府可以凭借其权威性使省内的各种协调更有力度。

（2）构建城市群内部政府合作组织。

从空间结构看，辽宁的经济已经初步形成了沿海经济带、沈阳经济区两大板块，这两大板块相互交织，构成了沿海与腹地互动发展的格局。

因此，有必要建立各板块内部的城市区域合作组织，协调板块内各城市以及板块之间的区域经济发展事务。

当前，已有辽宁沿海经济带的城市联合体、沈阳经济区市长联席会等不同层次的政府间合作组织。

但是，这种组织的联系还不够紧密，应该根据各地的发展状况，组建各个板块内不同层次、不同形式的政府合作组织，尤其是辽西北不发达的城市更应该主动加强与沿海经济带和沈阳经济区的合作，建立切实可行的合作组织。

当沿海经济带与内陆经济腹地的互动协调发展出现问题时，可以通过各个板块内的合作组织进行协调解决，如果无法解决，再
上溯到更高层次——省级政府的合作机构寻求解决。

（3）构建多元主体参与的机制。

在各板块、各城市结合自身竞争优势选择能带动当地经济发展的主导产业的基础上，建立围绕主导产业的行业间协会、各类民间组织。

以此作为辽宁沿海经济带和沈阳经济区在微观层面上的协调机制，形成政府、企业、公民和非营利组织等多元主体的协调互动。

尤其是各类行业协会等组织，可以有助于形成跨区域主导产业链条和集群，从而使城市群产生内在的、不可割裂的经济联系，并在市场机制的引导下产生自觉主动的互动发展的要求与行动。

这将更加有助于实现区域的协调发展，实现区域经济一体化，实现区域的治理。

4.辽宁沿海经济带和沈阳经济区再造联合体
辽宁沿海经济带和沈阳经济区是港口与腹地、中心与门户的关系，推进两者统筹发展既是适应当前国内外发展趋势的必然选择，也是辽宁自身发展的现实要求。

要攥紧“两个拳头”，发挥组合优势，通过两者互利共赢，最终实现区域综合效益最大化。

通过统一规划，避免重复建设；通过利益协调，避免恶性竞争；通过一体化建设，实现资源共享；通过错位发展，实现优势整合。

而且从全省的一体化发展看，尽管政策上将其分为两块，但实际上整个辽宁形成了不可分割、统一的经济体。

然而，考虑到目前辽宁沿海经济带和沈阳经济区内各个城市间的发展还存在差异，需要实施非均衡的发展战略，将有限的资源首先投向效益较高的区域和产业，以获得区域经济的高速增长，并带动其他区域和产业的发展。

此外，辽宁城市群的一体化发展需要培育新的增长极，实现增长极带动落后地区的发展，最终实现整个区域的一体化发展。