完善检察机关法律监督职能的构想

完善检察机关法律监督职能的构想
[摘要]中国检察机关的法律监督职能实践面临不少的尴尬和困惑，笔者身为一名基层检察工作者，深感检察工作在社会实践中不被群众所了解的惆怅，希望通过论述能够对完善我国检察机关的法律监督职能有所裨益。

[关键词]检察制度；法律监督权；监督缺失；完善监督
一、检察机关法律监督权在司法实践中的缺失
身为一名基层检察院的干警，笔者在日常工作中经常遇到一些与检察监督权能有关的问题，而检察院作为监督机关却无法真正监督到位。

在实际的权力运作当中，检察权配置的不合理、权能的过于程序化导致检察机关权力弱化与相应而来的地位的降格。

检察机关的法律监督权缺失主要表现在以下几个方面：
（一）对公安机关立案与侦查程序监督的缺失
1.检察机关掌握立案监督线索的渠道不畅。

公安机关应该立案而不立案的问题，线索来源主要是当事人的情况反映，渠道比较窄。

有一些受害人因为心存顾忌，在公安机关不作处理后不敢再控告举报，还有相当一部分群众对检察机关立案监督职能知之甚少，有的根本不知向何处反映。

对于这类群众不举报、被害人不控告的刑事案件，获取线索的途径不畅，很难掌握第一手材料，而这类线索又没有其它更好的途径获取，造成相当一部分立案监督线索未能进入检察机关监督的视线，不能及时进行立案监督。

这同时也放纵了一些社会闲散人员的犯罪行径，从偶尔的敲诈勒索、寻衅滋事渐渐扩大，并发展为犯罪团伙。

2.检察机关立案监督的效果不佳。

在实际操作中遇到的问题是：即使立了案，检察机关能否真正发挥监督权能存在一定障碍，公安机关存在立而不侦、侦而不结、久拖不决的现象。

因为缺乏对公安机关办案过程的知悉，立案监督案件无进展是人为因素，还是因客观条件限制不明朗，立案与不立案结果一样，导致监督权落空，监督的效果不明显。

现行法律及司法解释没有针对公安机关被通知立案而不立案、消极侦查等现象规定应对的具体配套措施，没有从立法上赋予检察机关一定的立案监督处分权和追究有关人员法律责任的权力，不能在实质上对这些消极行为给予惩处，这是开展立案监督工作的一个盲点。

这类问题还常常存在于公诉案件审查程序中，因为基层派出所的工作压力较大，案件退查一方面被认为是案件办理质量不过关，一方面会增加侦查人员工作量，因此当案件有证据缺失、或有瑕疵、或有漏罪要求补查时，也存在个别侦查人员怠于履行职责的现象。

3.检察机关对公安机关不应该立案而立案的监督很难落实。

根据《人民检察
院刑事诉讼规则》第378条的规定，对于公安机关不应当立案而立案侦查的，人民检察院应当向公安机关提出纠正违法意见。

但公安机关一旦不呈捕，又没有向检察机关侦查监督部门备案，因此侦查监督部门无法获取公安机关立案后拘留犯罪嫌疑人的资料。

在有些地方检察机关对公安机关进行执法检查时，相关部门有部分未呈捕案件的档案以内部资料为由不予出示，因法律对检察机关监督权的设计缺乏必要权威和有效途径，不能强制检查，只有通过其它途径解决。

《人民检察院刑事诉讼规则》中有相关由上级检察机关与同级机关协调的规定，但这只是检察机关单方面做出的内部规则，对公安机关并无约束力，公安机关是否遵照执行具有很大的随意性，因此检察机关本身的监督力度大打折扣。

此外，对公安机关不应立案而立案的监督权能，还折射出检察机关在内部机构配合上的脱节。

（二）对法院二审审判程序监督的缺失
根据刑事诉讼法规定，二审上诉的案件有两种，一是通过原审人民法院提出上诉，二是直接向二审人民法院上诉。

即在二审上诉案件中，无论哪种途径，只要检察院没有进行抗诉，案件的移转都不经过检察院，检察机关要获知案件是否上诉，只有通过法院在受理案件后送交上诉人的上诉状这一途径，因此法院如果不送达上诉状、不告知立案日期，等于堵住了检察机关的监督途径。

另一方面，第二审人民法院受理上诉、抗诉案件，最长两个半月，但由于检察机关的监督环节缺失，二审案件久审不决的情况是比较普遍的，这导致司法无权威，也增加了执行的困难，损坏了司法公平。

（三）对法院执行工作监督的缺失
1.对刑事案件执行监督的缺失。

近年来，全国检察机关每年都开展监外执行罪犯脱管、漏管专项检查活动，对监外罪犯的刑罚是否得到执行，公安、法院、司法行政和监所等职能机关履行监管职责情况进行法律监督与纠正，而笔者恰好参与了本辖区的核查工作。

经过专项检查活动，清理了一批监外执行不规范甚至违法的现象，同时也发现了一些问题。

如笔者曾在某年度核查中发现，本辖区内有符合该专项行动时间范围内的监外执行罪犯人数为331人，漏管人数总共为18人，脱管人总共为4人，且实际脱管漏管情况还远不只此，而这些脱管漏管现象本身就说明了刑事案件执行环节缺乏有效监督。

2.对民事案件执行监督的缺失。

民事案件在审判中，多不会出现明显的错判，但在执行方面会有执行难的情况。

民事行政检察监督制度在这方面的规定还比较空白，其实在2007年全国人大常委会在审议民事诉讼法修正案草案时有许多委员就已表示，“申诉难”和“执行难”已经成为司法领域的两大顽症，有许多委员建议赋予人民检察院在案件执行环节中的监督权，切实解决一些法院执行不规范甚至“不执行、乱执行”现象。

在新的民事诉讼法修改后，法院执行程序必须要出裁定，检察院可以对执行裁定进行抗诉等，但执行方面还不仅是裁定与否的问题，执行出问题往往是在实际操作中。

法院裁定了执行，但如何执行、能执行多少，怎样监督，现行法律还是没有明确规定检察院的民行监督权。

民事行政检察监督已经开展近十年之久，但对于检察权与法院之间的规定还比较少，有关的法律规定只是民事诉讼法中的少数条文，对法院监督的有关司法解释比较少。

二、全面完善检察机关法律监督职能
党的十七大报告提出：要加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威……深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为。

针对上述报告的内容，笔者认为当前亟需从以下几方面完善检察监督职能：
（一）扩大检察机关对刑事案件的管辖权，增强监督的机动性和有效性
《刑事诉讼法》第87条规定，人民检察院认为公安机关应当立案而不立案侦查的，应要求公安机关说明不立案的理由；认为不立案理由不成立的，应通知公安立案，公安机关接到通知后应立案。

但在实践中，公安机关往往会以“证据不足”、“警力不够”等种种理由拒绝或拖延不立案，或立案后消极侦查，使案件无期地拖延。

因此，应从“检察机关是国家法律监督机关”这一宪政高度出发修改现行刑事诉讼法关于管辖权的规定，明确：检察机关不仅有权侦查国家工作人员利用职权实施的所有犯罪案件，对于检察机关已向公安机关发出立案侦查建议，而公安机关超过一个月不予立案，检察机关认为需要自己直接受理的普通刑事案件，经本院检察委员会研究决定后可直接立案侦查，但需呈报至省级检察院备案。

这样，既可避免由于公安机关管辖刑事案件过多、警力不足而导致无暇顾及某些案件的侦查的问题，又可避免警权的滥用或怠用。

（二）赋予检察机关对损害国家和社会公共法律利益的民事、行政案件的立案调查权和提起公诉、支持起诉权
检察机关作为公共利益的代表，代表国家提起民事、行政公诉或支持特定群体和公民进行民事、行政诉讼已是当今世界的潮流。

但在中国，即使是2007年修改的民事诉讼法仍没有授予检察机关提起公诉和支持起诉的权力。

立法机关应打破“检察机关以办理刑事诉讼案件为主”的不合时宜的观念，在民事诉讼法和行政诉讼法中明确赋予检察机关对损害国家和社会公共法律利益的民事、行政案件的立案调查权和提起公诉、支持起诉权，具体如非法占有或转移国有资产类案件，因严重的大气、水质、噪音污染造成不特定人的人身、财产损害的案件，严重破坏社会主义市场经济秩序，行政机关的抽象行政行为或具体行政行为损害国家利益、社会公共利益和公民合法权益，公民请求检察机关提起或支持行政诉讼，或检察机关认为有必要由自己提起或支持行政诉讼的案件等等。

（三）深化诉讼监督权，将监督覆盖到刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼的所有环节，规范执法和司法行为
目前，由全国人大颁布的法律中有关检察机关诉讼监督职权的规定，基本上
只是用诸如“依法对刑事诉讼实行法律监督”（《刑事诉讼法》第8条）、“有权对民事审判活动实行法律监督” （《民事诉讼法》第14条）等笼统字眼。

对于监督的手段、程度、界限等，缺乏更具权威性、操作性强的立法解释。

由于公安、法院与检察机关对法律监督的理解不同，使检察监督工作不时遭到非议甚至抵触，难以取得实效。

因此，应赋予检察机关对刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼所有环节实施监督的权力，途径有两个：一是细化三大诉讼法中关于检察诉讼监督的规定，二是由“两高”按照宪法的精神并结合中国司法的实际情况，联合制定颁布司法解释，使诉讼监督工作更具可操作性和实效性。

（四）赋予检察机关对行政违法的预防性干预权，将行政权对公民合法权益的侵害降到最低
近年来，行政权迅速膨胀及难以监管已成为不争的事实。

社会各界对此颇有看法，希望有一个权威机关对行政机关及其行为进行有效的监督。

检察机关虽是宪法规定的法律监督机关，但由于尚未有部门法授权其去监督未构成犯罪的行政行为，检察机关除了可对已构成犯罪的行政行为进行侦查和追诉外，再难以将监督的触角伸入行政领域，使一些仍处于轻微违法、违规阶段但已对公民权构成侵害的行政行为得不到及时发现和制止，最终发展成犯罪。

检察权作为一种法律监督权力，防范行政权的非法行使本来就是其题中应有之义。

因此建议赋予检察机关对行政违法的预防性干预权，例如，检察机关可以根据自己的发现或公民、企业、社会团体等的控告，对政府制定的可能与宪法、法律相抵触的规章制度、政令政策进行审查，发现确有违法甚至违宪情况的，以书面形式向同级人大常委会和上一级检察院报告。

人大常委会应迅速对有关问题进行审查，作出撤销或维持规章制度、政令政策的决定。

此外，检察机关发现行政机关在工作制度和程序中存在漏洞，可能或已经导致职务违法犯罪发生时，还可以提出补漏建制、加强管理等方面的检察建议，并将此建议报同级人大常委会备案。

行政机关按照检察院的建议改进工作的情况可作为同级人大审查评议政府工作的依据之一。

（五）加强对检察机关行使法律监督权情况的监督，促进法律监督权的依法正确行使
近年来，否定检察法律监督权的人最大的疑问是：谁来监督“监督者”？实际上，这不应成为一个问题。

因为，根据我国宪法的规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，因此它也是最高法律监督机关，行使最高法律监督权，监督宪法p
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