孙凌齐：俄罗斯联邦行政区划演变的历史与改革(上)

孙凌齐：俄罗斯联邦行政区划演变的历史与改革（上）
[内容提要] 最早的俄行政区划单位是省。

十月革
命后，国家行政区划进行了几次大的改动，增加了自治区、自治共和国、边疆区等。

苏联解体后，联邦主体成为国家的最高行政区划单位。

虽然行政区划的外在表现形式是地域划分，但是国家的政治、文化、人口以及经济等人文社会因素才是行政区划的最重要的划分标准。

研究俄罗斯联邦行政区划，不仅有助于我们了解当前俄罗斯联邦行政区划的现状和改革的必要性，而且对我们国家的行政区划改革也有一定的借鉴作用。

俄国是一个地域辽阔、资源丰富、人口稀少的多民族国家。

由于疆域的不断扩大以及社会制度的几次变革，行政区划单位也处在不断的变动之中。

本文依据大量的第一手材料，简要描述俄行政区划演变的基本轮廓，力图将这一演变过程同当时的政治和经济发展联系在一起，以求从另一个侧面为俄罗斯问题研究提供有益的素材。

一、俄行政区划演变的历史
1.沙皇时期行政区划的演变
俄国的第一个省是1702年彼得大帝在从瑞典人手里抢
来的波罗的海沿岸地区建立的。

1708年12月18日俄又通
过法令，建立了8个省：莫斯科省(管辖39个县，280万人
口，人口密度为每平方公里18人)、圣彼得堡省(管辖28个县，200万人口，每平方公里4人)、阿尔汗格尔格罗德省(管辖20个县，90万人口，每平方公里0.6人)、基辅省(西部边界包括第聂伯河在内，管辖56个县，70万人口，每平方公里2.5人)、斯摩棱斯克省(管辖17个县，50万人口，每平方公里5人)、喀山省(管辖71个县，100万人口，每平方公里0.6人)、亚速海省(管辖77个县，160万人口，每平方公里3.6人)、西伯利亚省(包括彼尔姆省和维亚特卡省的北部，管辖30个县，70万人口，每平方公里0.05人)。

到1719年，俄国共建立了11个省。

1780年颁布的地方自治法令，首次将行政区划分为两级地域单位：省——拥有30—40万人口，县——拥有2—3万人口。

1781年6月13日的法令将整个俄国划分成40个省。

到20世纪初，沙皇俄国已经拥有78个省和19个州，其中41个省和6个州位于俄联邦境内。

管理省和州的首脑是省长，由沙皇亲笔签署的上谕任命和罢免。

作为最高权力的代表，省长的地位高于省里所有的公职人员。

省长只接受皇帝和执政参议院的指示和命令，并且只向他们作书面和口头汇报。

根据1897年5月26日的法律，参议院如果要对省长进行侦讯、将其交付法庭、临时或彻底解除其职务时，必须预先得到皇帝的许可。

从1775年起，沙俄帝国设立了十个总督管辖区：华沙
总督管辖区(管理波兰王国的十个省)、维尔纳总督管辖区(管理维尔纳省、格罗德诺省和科夫诺省)、伊尔库茨克总督管辖区(管理伊尔库茨克省、叶尼塞斯克省和雅库茨克州)、高加
索总督管辖区(管理高加索地区的省和州)、基辅总督管辖区(管理基辅省、沃伦省和波多利斯克省)、莫斯科总督管辖区(管理莫斯科省)、阿穆尔河沿岸总督管辖区(管理阿穆尔州、外贝加尔州、滨海州和萨哈林岛)、斯捷普诺耶总督管辖区(管理阿克莫林斯克州和塞米巴拉金斯克州)、土耳其斯坦总督管辖区(管理谢米列奇耶州、外里海州、锡尔河州、萨马尔罕州和费尔干纳州)、芬兰总督管辖区(管理芬兰大公国的八个省)。

一个总督管理几个省。

接受总督领导的省长只能通过总督向沙皇政府报告自己的活动。

除行政区划外，宗教教会还在俄国设62个教区，这些
教区绝大多数同省的疆界相吻合。

沙皇俄国共有14个军区，俄罗斯境内有6个：圣彼得
堡军区统辖6个省，莫斯科军区统辖14个省，顿河军区统
辖顿河的军队，喀山军区统辖10个省，西伯利亚军区统辖4个省和1个州，阿穆尔河沿岸军区统辖3个州和萨哈林岛。

2.十月革命后的行政区划改革
十月革命后，苏维埃俄国废除了沙皇俄国时期将俄罗斯民族作为统治民族的政策，开始实施联邦制。

1917年11月2(15)日通过了《俄国各民族人民宣言》，
规定俄国各族人民享有平等和主权，有自由自决直至分立并组织独立国家的权利。

[1]1918年发表的《被剥削劳动人民权利宣言》宣布，“俄罗斯苏维埃共和国是建立在自由民族的自由联盟基础上的各苏维埃民族共和国联邦”[2]。

1919年通过的俄共党纲也规定，“党主张按照苏维埃类型组织起来的各个国家实行联邦制的联合，作为走向完全统一的一种过渡形式”[3]。

根据这些文件精神，在俄国建立了两种行政区划形式：以俄罗斯联邦境内的自治区为基础的联邦制和苏联各独立
共和国的联邦制。

于是在“让一切非俄罗斯民族成立了自己的共和国和自治区”[4]的基础上，确立了三种苏维埃自治形式：苏维埃社会主义自治共和国(1919年建立的巴什基尔苏维埃社会主义共和国，1920年建立的鞑靼苏维埃社会主义自治共和国、土耳其斯坦苏维埃社会主义自治共和国、吉尔吉斯苏维埃社会主义自治共和国，1921年建立的哥里苏维埃社会主义自治共和国、达吉斯坦苏维埃社会主义自治共和国、克里木苏维埃社会主义自治共和国，1922年建立的雅库特苏维埃社会主义自治共和国)；自治州(1920年建立的楚瓦什自治州、沃特自治州、马里自治州、卡尔梅克自治州，1921年建立的科米(济良)自治州、卡巴尔达自治州，1922年建立的卡拉恰耶夫自治州、阿迪格自治州、车臣自治州、布里亚特—蒙古自治州、奥伊罗特自治州)；劳动公社(1918年建立的伏尔加
河流域日耳曼人劳动公社，1920年建立的卡累利阿劳动公社)。

自治共和国是自治的最高形式——有自己的法律体系和宪法、最高权力机构和管理机构，各机构的名称都同全俄相应机构的名称相同；有些自治共和国最初还有自己的武装力量，并参与外交和外贸交往，有运输管理和发行货币的权力。

[5]但到了1920年，后一项职能就被中央收回，交给全俄机构。

自治州在法律地位上拥有行政区划最大单位——省的所有权利。

而两个劳动公社到1923年就改建成为卡累利阿苏维埃社会主义自治共和国和伏尔加河流域日耳曼人苏维埃
社会主义自治共和国。

从1917年开始，还逐步建立了一些民族自治区(比如，将阿尔泰省从托木斯克州划分出来，将布克耶夫省从中亚乌拉尔州划分出来)，与此同时，俄罗斯帝国原有的省和州开始瓦解。

1922年12月30日苏维埃社会主义共和国联盟成立后，国家计划委员会提出将全国划分成21个大经济区，其中11个区在俄联邦欧洲部分(一个西部区包括了整个白俄罗斯苏维埃社会主义共和国，还有一个南部采矿工业区是乌克兰苏维埃社会主义共和国的一部分)，9个区(包括3个吉尔吉斯—土耳其斯坦地区)在俄联邦亚洲部分。

1923年4月俄共(布)第十二次代表大会同意根据国家计划委员会制定的行政区划方案划分区域。

当年就将国家的“铁
匠铺”乌拉尔的3个省份——叶卡捷琳堡省、彼尔姆省、车里雅宾斯克省连同秋明省合并成为大乌拉尔州，中心设在叶卡捷琳堡(1924年改称斯维尔德洛夫斯克市)。

该省管辖15个区(1925年又补充进来一个民族区——科米—彼尔米亚克区)。

1924年开始将顿河州、库班—黑海州、斯塔夫罗波尔省和捷列克省组建为东南州，但最终还是决定建成北高加索边疆区，中心设在顿河畔罗斯托夫市，同时还包括高加索的哥里自治区和格罗兹尼区。

接着又于1925年建立了西伯利亚边疆区(由鄂木斯克省、新尼古拉耶夫斯克省、托木斯克省、叶尼塞斯克省、阿尔泰省以及奥伊罗特自治州组成)，中心设在新尼古拉耶夫斯克市(后改称为新西伯利亚市)。

1926年组建远东边疆区(由阿穆尔省、外贝加尔省、滨海省、堪察加省和萨哈林岛北部组成)，中心设在哈巴罗夫斯克市。

1929年1月14日全俄中央执行委员会主席团宣布，行政区划改革告一段落。

共建立了13个大行政区划单位(6个州和7个边疆区)。

在俄罗斯联邦境内共建立了176个区(取代了1923年的766个县)。

州包括了俄罗斯居民明显占多数的地区以及国内所有的老工业基地；边疆区是多民族地区以及发展农牧业和林业经济的地区；而民族区划单位(7个自治州)绝大多数都在北高加索边疆区，同其他边疆区相比，其经济明显落后。

[6]边疆区内保留所有的自治州建制。

取消革命前的行政区划单位和扩大行政区划所有环节
的等级是符合当时的革命形势的，即自上而下改革社会和平衡所有地区的经济发展水平。

这种做法主要是根据新经济政策的原则，通过扩大区域化，建立经济相对自给自足的“特殊经济同盟”[7]——更大的州和边疆区，让这些地区能够根据自己的资源和商品交换的需求，利用当地的生产力，生产出更有特色的产品。

20世纪30年代，随着新经济政策的夭折以及工业化和“全面”集体化的“推进”，新一轮行政区划改革几乎在第一轮改革刚结束时就马上开始了。

这一轮改革使苏联的“不完全”联邦制向“社会主义单一制”迅速过渡。

这个阶段经历了1938年的肃反、1941年的卫国战争和战后权力超常集中的过程。

20世纪30—50年代苏联大规模的行政区划改革建立了严格垂直的政治领导，直接由莫斯科通过党政部门各级官员、各部门人民委员会、集体农庄和国营农场系统以及兵营式的“分支系统”来统一管理国家的工业、建设和大部分农业。

早在1930年夏季联共(布)第十六次代表大会上，斯大林就对“区域划分的总涵义”做了这样的阐述：扩大乡而把它们改为区，取消省的建制，而把它们改为较小的单位——专区，最后“成立州作为中央的直接据点”。

[8]进一步改革行政区划就是将这些“据点”扩大到几十个区划单位，把它们置于中央的监督之下，实行真正的“社会主义的单一制”。

一方面，实行“全盘”集体化要求将行政区划的单位划小，将基层的区分散开来(比如，在乌拉尔州就有200多个区)，以利于对集体农庄和国营农场的领导。

另一方面，实行工业化又要求经济管理的部门原则高于地域原则。

于是，1932
年将最高国民经济委员会分为重工业人民委员会、轻工业人民委员会和林业人民委员会，开创了建立各部门委员会作为振兴经济的部门的先例。

行政专区是20世纪30年代行政区划改革中的一个独特现象，建立后很快又取消了。

专区的数量总共不超过十个。

赫鲁晓夫上台后，在批判斯大林个人崇拜的同时，又着手进行“恢复列宁原则”的两种不同的行政区划改革：第一种改革是修改“歪曲列宁民族政策”的行政区划，于1957年恢复了被强制移民的巴尔卡尔人、车臣人、卡拉恰耶夫人、卡尔梅克人的自治区；第二种改革是改变中央集权的计划经济和监督方针，提出“将具体领导工业和建设的重心转移到地方，靠近企业和生产部门”。

在1957年2月苏共中央全会上，赫鲁晓夫建议，把“按行业和部门管理的模式变成按地域原则管理的新模式”[9]。

为此成立了国民经济委员会。

最初曾计划将全国分为20个大经济区，但迫于各方面的压力，国民经济委员会这个新体系被分成若干块，“列入到”行政区划网中：在俄联邦境内建立了70个国民经济委员会(占全苏行政区划总数105的2/3)，
覆盖了14个自治共和国及55个州和边疆区；莫斯科市设专门的国民经济委员会。

苏联最高苏维埃于1957年5月10日批准的《关于进一步完善工业和建设管理机构》的法令指出，统一的中央无法深入管理10万个生产部门和20万个企业，计划将国民经济委员会变成经济管理的主要环节。

在不久的将来把自治共和国、边疆区和州变成同专业化和合作化有关的行政经济单位。

国民经济委员会对隶属于它的企业和国民经济委员会拥有
全部权利和责任，并将75%的工业和建设组织的设备合并起来，用自己的资金(利润、折旧基金、节约资源得到的资金)
进行基本建设投资。

声明指出，“通过改革工业和建设管理体制，极大地调动了地方机构的主动性……为我们的经济开辟了补充资源。

”[10]
最初，这种做法在减少原料和产品在运输中的损耗、加强同一地区企业之间的合作化联系方面确实产生了积极的
效果，仅头两年(1958—1959年)，国民经济委员会就保证了工业和建设产品的年增长率超过往年(7%)，达到12%，由于降低成本和生产超计划产品，使整个国民经济得到了较大幅度的提高。

但是，国民经济委员会常常把保证地区利益作为自己的首要任务，助长了地区主义。

1962年赫鲁晓夫又建议修改宪法，打算用新宪法的形
式将国民经济管理的新结构固定下来。

宪法草案第94条规
定，“地方苏维埃根据生产和地域原则组成”。

赫鲁晓夫坚持要让最高苏维埃和其他苏维埃在经济领导中发挥更大的作用。

国民经济委员会成为苏联行政区划的第二种尝试。

但是，扩大国民经济委员会的权利是同当时国家稳定的行政区划
相矛盾的。

这一改革触及到各部门干部的切身利益，在实施过程中遇到很大阻力。

1962年11月，俄联邦国民经济委员会的数量减少到24个(全苏联减少到48个)。

后来，赫鲁晓夫在苏共中央主席团上曾提出同贪污行为做斗争的问题，建议在全国范围内成立数千个党政监督委员会，但这个建议没有被采纳。

赫鲁晓夫下台后，国民经济委员会作为“主观主义和唯意志论的表现”被取缔，经济又回到通过部委管理的部门原则上。

戈尔巴乔夫上台后，于1986—1987年开始实施自由化管理方式并提出改变地区和部门管理原则的新任务。

1986
年7月5日，苏共中央、苏联最高苏维埃主席团和部长会议通过了《关于提高和加强人民代表苏维埃的责任》的决定。

1987年7月17日，苏共中央和部长会议作出关于激进改革的决定。

这些决定为各地区提供了新的机会，使它们认识到，现政权依赖的是由各部委、部门及其企业掌握的财政和物资技术资源。

因此，各地区开始积极寻找对自己有利的重新分配财富的组织和法律形式。

在加盟共和国和自治共和国以及边疆区和州又开始出现按地区核算的观点。

这些观点反映了
地区要求更广泛的自治权：将经济综合体建设所必需的项目归共和国、边疆区和州所有，建立各种预算外基金，将闲置的货币资金集中到本地区，有权进行对外经济活动和建立外汇储备等。

[11]地区主义势力得到逐步发展。

与此同时，迫于各地区要求扩大自治权的呼声，俄联邦政府出台了在一些地区建立自由经济区的方案。

在地方政权同中央政权发生对立时，俄联邦领导人又提出“想要多少主权，就给多少主权”的口号，从而使脱离苏联中央政权控制的离心过程出现不可逆转的势头。

结果，1990—1991年，几乎所
有共和国都宣布自己为联邦共和国，五个自治州中的四个(阿迪格、卡拉恰耶夫—切尔克斯克、哈卡斯、戈尔诺—阿尔泰)也宣布自己是属于俄罗斯联邦成员的主权共和国；犹太自治州、亚马尔—涅涅茨自治区、泰梅尔自治区、汉特曼西斯克自治区以及楚克奇自治区都提出要改称自己为自治共和国。

俄联邦最高苏维埃主席团关于自由经济区的指示成为在建
立市场关系条件下确定边疆区和州的地位的第一个正式文件。

继滨海边疆区(1990年10月的“纳霍特卡”自由经济区)
之后，1991年在阿尔泰边疆区、萨哈林、赤塔、克麦罗沃、加里宁格勒、诺夫哥罗德、普斯科夫州等地都相继建立了自由经济区。

这样一来，就出现了一个独一无二的奇特现象——联邦中的联邦，加盟共和国中的自治共和国，边疆区或州中的民族自治区。

自治共和国、州和区的“主权化”更加刺激了那些权利受
到侵害的自治共和国、州和区积极开展争取提高地位的活动。

为了缓解民族矛盾，避免联邦分裂，政府屈从于“民族独立，建立国家”的胁迫，在国家主权问题上一再作出让步。

1992
年3月31日形成法令，承认俄罗斯所有区划部分为俄罗斯
联邦主体，将俄罗斯联邦境内的16个民族自治共和国和5
个民族自治州升格为共和国，不久又以宪法的形式赋予民族共和国以“国家的特殊地位”。

1998年金融危机后，俄罗斯联邦会不会再次解体的问
题一时间成为热门话题。

为避免俄罗斯国家分裂，当时的总理普里马科夫曾设想通过合并行政区划，减少联邦主体的数量，达到稳定国家根基的目的，并就此问题开展了讨论。

但随之出现的一些地区不稳定的苗头令他放弃了自己的想法。

[12]
综上所述，十月革命后，一直到苏联解体，俄联邦行政区划经历了“分散—集中—再分散”的演变过程以及“条条”(中
央垂直领导)和“块块”(地方部门领导)的发展变革，确实有很
多经验和教训可以借鉴。

但本文不在此一一赘述。

目前，俄联邦存在六种不同的基层区划单位：即共和国(国家)；单主体的边疆区和州；多主体的边疆区和州(其中包括自治区)；自治州；不包括在其他联邦主体内的自治区；联邦级市。

这在世界联邦制国家建设实践中是独一无二的现象。

在89个联邦主体中，有21个共和国、6个边疆区、49个州、2个联邦级市、1个自治州和10个自治区。

现行的俄罗斯联邦制原则是在俄罗斯单一集权制瓦解
的基础上形成的，是民族区域与行政区域结合的混合型联邦制。

它屏弃了单纯按民族区域组成的原则，也没有照搬西方按行政区域组成的模式，而是将民族—地域结合起来。

因此，俄罗斯联邦的主体形式呈多样化：以民族共和国为代表的民族区域实体，以边疆区和州为代表的行政区域实体，以自治州和自治专区为体现的自治实体。

不同类型的联邦主体和复杂的行政区划，为联邦中央协调中央与各主体之间关系、主体与主体之间关系造成极大的困难。

中央和地方的关系远没有理顺，主要反映在以下方面：
首先，联邦宪法只规定民族共和国可以制定自己的宪法，而没有明确规定不允许制定与联邦宪法相违背的宪法，因而造成有些共和国的宪法与联邦宪法相对立。

比如，车臣共和国的宪法规定，“车臣是独立的主权国家和国际社会平等的主体”[13]；鞑靼斯坦共和国宪法规定，“鞑靼斯坦共和国是主权国家和国家法的主体，根据相互授予职权和管辖对象成为俄罗斯联邦的联系国”[14]。

地方势力对中央的决策形成制约，各地区的政治离心倾向增长。

一些地区出现严重的“主权化”，时常发生破坏联邦宪法和法律准则的事件，使国家的完整性受到极大的威胁。

其次，联邦主体数量过多，财权过于分散，在一定程度上呈“诸侯经济”。

地方不断向联邦中央讨价还价，使联邦中
央受制于地方。

联邦中央拥有的再分配资金越来越少，消灭地区间差距的能力相应地也越来越弱，联邦政府搞经济改革步履艰难。

由于俄罗斯幅员辽阔，横跨世界11个时区，地
区差异很大，各地经济发展十分不平衡。

加之，地方分离主义的种种表现(税收分离主义、预算分离主义、以地方保护主义为特征的分离主义等)，造成产业结构单一化和资金外流等。

因此，地区发展不平衡和经济分离主义成为建立俄罗斯统一经济空间的两大障碍。

加之，国家财富(自然资源)的分配不
合理，不同领域的市场经济改革不均衡，各地区缺乏统一的人才调节市场，国家在实行统一的社会经济改革政策时遇到很大的困难。