我国地方政府债务现状、问题及对策

我国地方政府债务现状、问题及对策【摘要】 2008年以来，我国地方政府债务规模不断扩大。大规模的债务给地方经济的发展和政府的财政正常运行埋下了巨大

的隐患。文章指出导致巨大地方债务规模的问题为，信息不对称、预算软约束和融资平台不规范，并针对这三方面提出相应的对策建议，从而遏制地方政府债务规模的过度增长，规范地方政府债务，防范债务危机。

【关键词】融资平台；信息不对称；地方债；破产机制

随着我国地方政府债务规模的不断扩大，地方政府债务问题越来越受到政府与社会各界的关注。根据国家审计署公布的数据，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107 174.91亿元，其中融资平台公司的政府性债务余额为49 710.68亿元，占比46.38%。经济学家霍夫曼表示，考虑到中国适中的总体债务水平，即使一些地方政府融资平台陷入麻烦，地方政府总体债务看起来也是完全可控的。然而，金融服务机构摩根大通报告（2012）称，尽管中国地方政府债务规模可控，但政府采取财政改革措施，逐步稳定地方政府债务增速仍然至关重要。地方政府债务的发展状况及其化解是我国目前必须要正视的问题，为解决地方政府债务的激增及防范地方政府债务危机的出现，我国需要对地方政府债务具体存在问题进行深入了解，以便寻求可行的解决方法。

一、中国地方政府债务现状

在中国，地方政府与私人部门一起成为基础设施建设的主要投

资者。金融危机爆发后，为刺激经济增长，中国政府实行了四万亿元的经济刺激计划。除中央政府承担的11 800亿元外，其他资金来源主要是地方政府承担、政策性贷款以及地方企业债券等方式筹集资金。近年来，大规模的投资建设为经济增长注入了活力，同时也促使地方政府债务规模增大。由于举债年限多为三年期和五年期，如表1所示，随着举债期限临近，地方政府债务进入了偿债高峰期，债务问题也日益凸显。

逾10万亿元的债务给地方政府造成了巨大的压力。中国地方政府债务增加是否会演变成地方债务危机的问题引人担忧。例如，2011年云南省公路开发投资有限公司向债权银行发函，表示“即日起，只付息不还本”，虽最终撤回信函，未造成违约，但融资平台偿债压力可见一斑。评级机构标准普尔发表报告（2012）称，从地方政府收入来看，地方政府有能力避免大规模地方政府融资平台贷款违约发生。但是，面对如此庞大的地方政府债务规模，为了避免地方债务危机，逐步化解地方债务，实现地方债务可持续发展，政府必须认清地方政府债务存在的问题。

二、中国地方政府债务存在的问题

（一）信息不对称

市场中普遍存在信息不对称的现象，处于缺乏信息的一方往往会蒙受损失。从内容上区分，信息不对称主要包括隐蔽信息和隐蔽行为。地方政府债务问题中的信息不对称主要体现在以下两个方面：

1.商业银行与地方政府之间存在信息不对称，地方政府对商业银行隐蔽信息。银行借贷是地方政府性债务的主要来源，2010年底地方政府性债务余额中，银行贷款为84 679.99亿元，占79.01%。地方政府通过融资平台向银行借贷，且融资平台贷款总体信息只由政府掌握；银行只是针对具体融资平台法人或项目放贷，很难对地方政府的财力以及融资平台借贷总量、担保情况、债务偿还安排等进行深入了解，从而无法对贷款的使用进行有效监督和指导。

2.中央政府对地方政府监管过程中存在信息不对称。一方面，地方政府对中央政府隐蔽信息，由于中央政府缺乏地方投资项目和居民的公共品需求等信息，地方政府就可能为了使投资项目和借款申请顺利通过，选择最容易受中央青睐的项目，而不是根据投资回报和项目风险进行选择；另一方面，地方政府对中央政府隐蔽行为，上下级政府间的选择表现为多任务委托—代理模式，其中下级政府的努力不易为上级政府所观察，因此存在道德风险问题。如果没有将地方债务情况纳入对中下级政府官员的考核，很难确保官员在解决地方债务问题方面的努力，当政府换届时，很可能会造成下一届政府的负担。

（二）预算软约束

我国地方债务存在严重的预算软约束问题。一方面，中央政府对地方政府的预算软约束，即，我国的地方政府面临严重债务问题时，不会因清算而破产，而是总能够得到中央政府的帮助存活下去；另一方面，政府对国有银行或具备国有性质的企业的预算软约束，

既包括政府对国有银行或地方性商业银行的软约束，也包括地方政府对其融资平台的软约束行为。

具体而言，由于地方政府对当地稳定与发展至关重要，因此，中央政府在面对地方政府的债务危机时就会出面救助。中国地方政府没有发债权，融资渠道相对单一，无法进入资本市场进行融资，掌握的收入相对少。大量的投资支出，投资的范围过宽，必然导致还款的无力。很多地方政府本身并不具备较好的财政状况，甚至是依靠中央政府财政支持，大规模的投资不仅支出压力大，很多项目前景欠佳，增加了偿债难度。地方政府了解中央政府的态度，加之我国现行的政绩考核和官员晋升制度对官员的激励，于是地方政府倾向于风险性更大的投资活动。前文提到了政府间的信息不对称问题，这也促使中央政府不能很好地掌握地方政府债务风险，往往只能在债务恶化明显的情况下才发现问题，这时也只能作出救助行为，形成预算软约束。软约束的预算管理体制必然促使上级政府全力救助下级政府。

国有银行具备政府的支持，往往存在道德风险问题。发放贷款时，银行考虑到政府的实力往往对项目情况没有做好充分的风险评估，贷款发放不够严格。地方政府对于地方性银行有一定的控制权，这些银行对地方政府包括有政府背景的城投公司的贷款可能会受

地方政府过度干预，很难纯粹依据市场规则放贷。在这种情况下，银行若作为地方政府筹集资金的主要贷款人，其对地方政府的预算约束肯定是极其软弱的。地方政府为了维护融资平台的正常运行，

当融资平台债务发生问题时，地方政府会给予救助而很少使其破产。上述情况促使了地方债务规模的扩大并且加大了引发债务问题的可能性。

（三）地方融资平台的问题

1.融资平台运作风险高

地方融资平台的运作主要利用土地资本化、财政支出资本化、特许权资本化的方式。土地资产是地方政府财政的重要组成部分，然而，为融资进行土地交易会带来较大风险。首先土地资本化运作过程中存在对土地估值的风险，特别是在经济发展的高速时期，土地价格往往被泡沫化，刺激了政府和投资公司的举债动机，膨胀了政府举债的规模。同时，由于城市中地价的变动，资金的保障容易受到威胁。

2.地方政府违规担保普遍存在

当项目没有被充分认识其经济价值时，担保是实现项目融资的桥梁。地方政府应严格执行《预算法》、《担保法》等有关规定，不得违规担保。违规担保行为不仅违背公平原则，而且会产生较大的金融风险。2010年，审计署公布地方政府债务中涉及违规担保问题的金额达到464.75亿元，截至2010年，有关地方和部门通过协商解除担保协议、撤销承诺函、被担保单位筹集自有资金归还等方式，整改到位220.27亿元，但政府在治理违规担保问题方面仍需加强。

3.融资平台的偿债能力堪忧

融资平台信贷的管理尚不到位。2010年底，有78个市级和99