联合国维和行动困境与出路

联合国维和行动：困境与出路

万震

• 2013-01-20 11:35:45 来源：《国际观察》(沪)2007年6期

作者简介：万震,上海政法学院国际法商系讲师，武汉大学国际法研究所博士研究生。（上海201701）

内容提要：联合国维持和平行动已经过近60年的风雨洗礼，后冷战时期的维和实践呈现出许多新的特点，然而却面临着财政困窘、立法缺位、预防性部署、传统规则濒临消解等重重困境。本文力图寻求财政解困途径，提出立法规制建议，全新解读传统规则，从而探究维和行动未来发展的出路。

关键词：联合国维持和平行动改革

传统意义上的联合国维持和平行动（United Nations Peacekeeping Operations，以下简称维和行动）是由联合国统一指挥，由军事人员参与并通过非武力行动协助在地区冲突中保持和恢复国际和平与安全的行动。①维和行动是由联合国首创和发展的，迄今为止，联合国已先后在亚、非、欧、拉美等地区进行维和行动61次，目前正在进行的维和行动还有15项，参加维和行动的总人数为98834人。从1948年至2006年6月30日止，维和行动总开支约为 415.4亿美元。②

然而，尽管维和行动已走过近60年的历程，《联合国宪章》（以下简称《宪章》）却并未对其做明确的界定。维和行动既不同于《宪章》第六章规定的和平

手段，也不同于第七章规定的强制手段，它介于和平解决争端与强力维持和平之间，其性质既不能完全取代第七章所规定的强制措施，又超出了宪章第六章和平解决争端的办法，是动用军事人员但不动用武力的行动，是维护国际社会和平与安全的创新举措。由于维和行动在实践中起到了填补第六章和第七章空隙的作用，因而前联合国秘书长哈马舍尔德将其称为“六章半行动”。③

一、当前联合国维和行动存在的问题

随着维和行动实践的发展，后冷战时期的维和行动呈现出许多新特点，同时也使以往并未凸显的问题变得愈加尖锐与棘手。目前，联合国维和行动主要存在以下问题：

（一）维和行动的财政窘境

长期以来，缺乏独立、充足、稳定的经费来源，是联合国维和行动所面临的最直接、最棘手的难题之一。一般而言，联合国维和行动的经费有两大来源，一是由当事国承担；二是由联合国各会员国承担。它具体有三种形式：第一，从会员国缴纳的经常预算中开支；④第二，特别摊款，即采取义务制，由成员国按联大规定的固定比例分摊，安理会常任理事国承担大部分摊款。摊款筹齐后，建立专款专用的“联合国某项行动特别帐户”，这一渠道成为联合国维和行动经费的主要来源；第三，自愿捐助，包括出兵国自付费用。

近几年来，联合国维和行动经费短缺现象日益严重，截止2006年12月31日，维和行动应收欠款约为19亿美元。⑤美国成为最大的拖欠国。从表面来看，维和经费捉襟见肘，主要由于两方面的原因：其一，随着维和行动次数增多，规

模扩大，费用随之急剧上升；其二，大多数会员国（尤其是某些大国）不履行对维和行动的财政义务，拖欠维和经费的行为屡见不鲜。然而，更深层次的原因在于，某些国家、特别是承担维和主要财政义务的国家，出于对本国政治、经济等多重因素的考虑，对某些维和行动没有一以贯之的热情和支持度，当本国的国家利益与国际社会的利益不一致时，难以保证这些国家恪守其所承担的法律或道义义务。例如，从克林顿执政时期开始，美国国内已经出现把联合国维持和平行动视为“额外负担”的趋势，是否参与维和行动要经过严格的选择。美国“新孤立主义”思潮有所抬头时，美国国内减少本国对国际事务介入的呼声很高。正是在这种情况下，1994年5月5日，当时的美国总统克林顿签署了限制美国参与维持和平行动的《第13号总统令》，其中规定美国应在本国利益受到威胁，或在国际和平与安全遭到破坏时，或在两种情况同时出现时，才能参加联合国维持和平行动。⑥该令出台，势必减少美国所承担的维和经费。

（二）维和行动的立法缺位

后冷战时期，维和行动不论从数量、范围，还是从职能而言，都以前所未有的势头迅猛发展，这一方面凸显了国际社会对维和行动需求的大幅度上升，对以往的维和行动是有力的肯定；但另一方面，维和行动很大程度上来源于具体的实践，维和行动成文法律规则的缺位，给实践带来日益突出的问题。实践中确立下来的不成文的维和法律规范具有不确定性，被突破之后，维和行动的行为规则就具有一定的不可预见性。例如，传统意义上被一致认同的维和规则——中立原则、非武力原则、同意原则等，在实践中都不同程度地被逾越、被动摇，明确的维和行动范式急需通过正式的立法行为加以确立。尽快出台联合国维和行动法律规范成为理论和实践的双重需求。

（三）传统维和规则的突破

1.最小限度使用武力或不使用武力原则的松动。前联合国秘书长德奎利亚尔曾形象地称维和行动是“无战斗之敌、无战胜之地、武器用于自卫、效果靠自愿合作”的“和平加威慑”的解决争端和冲突的手段。⑦在实践中，根据惯例，维和行动人员一般由维和部队、维持治安的警察部队、监督选举的观察团等共同组成，其中的文职人员也占一定的比例。传统的维和部队只能佩带轻武器用于自卫，维和部队及其官兵只有在“遭到攻击”，或履行职责“受到武力阻碍”时，才可使用“最低”限度的武力。“蓝盔人员应当永远把使用武力视为最后手段。”⑧

然而，随着维和行动职能范围的扩大，维和部队肩负更多的使命。在这过程中，出现了程度不同的对维和人员进行武力攻击以及给维和行动带来负面影响的暴力事件。例如，在安置难民、发放救济物资过程中出现的武力哄抢等行为；1995年5月波黑塞族扣押300余名维和人员作为人质；以及克罗地亚军队进攻联合国保护区克拉伊纳，打死、打伤并俘虏维和人员等。⑨此外，在维和部队执行诸如收缴武器、缉捕冲突中的派别头目、实施安全保护、封锁、制裁等任务时，也在所难免地要动用武力。

2.同意原则的挑战。作为对国家主权的尊重，同意原则是传统的维和规则的基本规范之一。是否需要实施维和行动，应以“当事国同意”作为基本出发点，同时，也应得到出兵国的认同。然而，随着维和实践的发展，冲突地区的局势呈现出更为复杂的局面。某些需执行维和任务的冲突地区，主权的执政实体已不复存在，或种族和派系斗争十分复杂，出现权力真空的局面（如索马里），或冲突地区有可能出现大规模种族屠杀等侵犯人权的国际罪行时，同意原则的主体已不存在，或同意原则的实施已不具备客观条件，此时，维和的同意规则已然难以维