高等院校管理体制与运行机制

高等学校权力结构的基本构成

高等学校权力的基本类型

行政权力


学术权力
其他利益群体的权力

伯顿·克拉克关于学术权力的分类
个人统治（教授统治）
集团统治（教授统治）
行会权力 专业权力 魅力权力（感召力） 董事权力（院校权力）
官僚权力（院校权力）
官僚权力（政府权力）
政治权力
高教系统的学术寡头权力
高等学校权力结构的特征

学术权力结构的特征

等级结构不明显，表现为矩阵结构 底部沉重 金字塔型的科层制的结构（明显的权力等级 ） 严格而缜密的规则 明晰的分工 管理权力依附于职位，而不依附于个人（有职则有 权，无职则无权 ）

行政权力结构特征

高等学校内部权力结构的模式
我国高等院校权力结构的现状


从现状看，我国高校的权力结构属于行政权力为 主的结构模式。大学实行党委领导下的校长负责 制，校长的人选或者由主管部门直接指定，或者 由学校内部通过一定范围内的民主选举产生，但 必须经主管部门认可和委任。 校长作为强有力的行政长官，代表主管部门来行 使权力，校党委通常把握的是学校办学的政治方 向。校长不仅是学校的最高行政权力代表，而且 是学术权力的核心。
高等院校学术权力与行政权力的合理 性与局限性

高等学校学术权力的合理性



高等学校以“加工”高深知识为己任，这不但限定了 它的组织状态、目的以及活动方式，同时，也表明了 其存在的必要性及社会意义。 高等学校的教师是学校核心活动的主要承担者和活动 主体，应该由教师广泛控制学术活动，他们最有资格 决定应该开设哪些科目以及如何讲授，决定谁最有资 格学习高深学问(招生)，谁已经掌握了知识(考试) 并应该获得学位(毕业要求)，谁最有资格成为教授。 高等学校中的学术权力不是外部赋予的，而是高等学 校内在逻辑的客观要求，是高等学校特性的外化。

在学校层次上，除个别领域如职称的评审由学 术性组织——职称评审委员会负责以外，高校 的学术权力很大程度上为行政权力所取代。
在学校以下设系，部分学校也存在中间层次— —学院，但学院与系的主管由校长委任，学院 院长和系主任必须对校长负责。因此，在校、 学院和系间形成了严格的等级，权力中心明显 向上偏移。 在基层，教授一般很少有机会介入各个层次的 决策过程，即使是对学术事务也没有太多的发 言权。

与传统大学的不同主要体现在

现代大学有了充分的自治权，教师在学术上有了自由权。 现代大学的知识性格由“信仰”转变为“理性”，科学研究 成为大学的重要内容。 现代大学的核心是明确了大学的功能：教学、科研、为社会 发展服务。

一、现代大学制度的由来及内涵

大学制度

大学制度是大学管理与运行的规则体系，是处理大 学与国家、社会以及大学内部关系的制度。 大学制度起源于中世纪，在不同的历史时期，与不 不同的国情、不同的时代、不同的学校，大学制度 建设的重点是不同的。


• 我国wk.baidu.com校内部管理体制的利弊
–利 • 高度集中的校长管理负责体制，有利于学校贯
彻政府的意志，提高政策实施的绩效
• 实行党委领导，强调民主集中制，有利于重大
决策的科学化与民主化
• 党政分开，各司其职
• 严格的等级管理，在机构运行良好的条件下，
有助于达成上下一致，提高管理的效率。
–弊
• 行政权力与学术权力交叉（官本位色彩太浓，学术本位色 彩太淡） • 权力过于向行政管理偏移，削弱了学术权力的发挥，学术 人员特别是教授在决策中的权威作用受到忽视 • 权力过于向上集中，形成倒金字塔式权力结构，使基层的 自主权受到限制，抑制了基层创造性的自我发挥 • 校长由主管部门委任，其作为法人代表的实质性地位难以 确立 • 教代会、工会权力太小，学生参与管理几乎空白。各种利 益群体的权力不能通过合法的途径得到有效的实施
“有组织的无政府状态”和“松散结合系统”
科恩和马奇在《领导与模糊性》一书中曾创 造出了一个用语，即“有组织的无政府状态” （organized anarchy）。他们认为大学是一个极少 有组织地协调和中心目标混乱的世界：“在大学 无政府状态中，每个人都被看作是独立的决策者。 教师们决定讲授什么；学生们决定是否学习，何 时学习和学习什么；议员与捐赠者决定是否资助， 何时资助和资助多少„„。不管依照什么程序来 分配资源都与更高的目标没有明显的关系。系统 的‘决定’是系统产生的结果而不是某人的设想， 也无人进行决定性的控制。”
由校长主持的、人数不多的、有威信的校长委员
会，作为审议机构。
试点学校达103所 没有明确党委的地位 对校长的职权没有制约措施。缺乏约束机制和监
督机制，避免不了决策上的差错和失误。
1989～现在：党委领导下的校长负责制
党委领导下的校长负责制，是校长受国家委托，在党
委领导和职工民主参与下管理学校，对学校行政工作 全面负责的一种学校领导体制。
高校的党委是学校工作的领导核心。
校长主持学校的经常工作，副校长协助校长分工领导
教学、科研、后勤等方面的工作。
易误解为：校长、副校长各自分工对党委负责，降低
了校长的地位。仍然存在党政不分、党委包揽行政事
1985～1989年：校长负责制试点
学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立
– 权力适当分散的原则
• 进一步完善由多方人员组成的委员会制度，发挥教代会、 校务委员会和集体代表性机构在学校决策中的作用。
现代大学制度建设
现代大学制度的由来及内涵 我国现代大学制度建设的进程 处理好现代大学制度建设的几对关系

一、现代大学制度的由来及内涵

现代大学

现代大学是相对于中世纪大学而言的称谓。“现代”不是按 历史分期来划分的，主要是价值性或意义性的概念，即大学 制度所依据及体现的大学理论、思想、观念的价值水平。
集体领导组织，正副校长担任校务委员会的正副 主任。
实际执行中，仍然是党委包揽行政事务。
1966～1978年：“革委会”制，党委“一元化” 领导
“文化大革命”中，工宣队、军宣队进驻学校，学校
原来的各种机构都被取消；
“革委会”作为学校的行政机构，下设政工组、教育
革命组、办事组。
1978～1985年：党委领导下的校长分工负责制

以学术权力为主的权力结构模式
该模式的典型代表是一些欧洲大陆国家，如德、 法和意大利等国，以及日本的一些国立大学，教授 的权力较大

以行政权力为主的权力结构模式
该模式以美国的一些巨型大学为代表，校长等 行政官员权力大

行政权力和学术权力均衡的权力结构模式
英国的传统大学是该模式的典型代表。理事会 权力大，校长是荣誉性职位。
基本内容：
党的领导，党委必须首先抓党的路线、方针、政策和国家
法令、法规在学校中的切实贯彻和执行。对学校工作中的 重大决策进行政治把关，保证和监督学校教学、科研任务 的完成；学校行政工作中的重大问题应经学校党委研究讨 论同意后执行。
校长对学校行政工作全面负责，对学校的教学、科研、思
想政治教育和行政工作全面负责，并拥有相应的决策权、 指挥权、人事任免权，经费使用与分配权。 教职工代表大会是学校党委领导下，教职工行使民主权利 和民主管理学校的主要形式。
高等学校的行政权力是高等教育发展的必然产物 高等学校的组织特性是随着高等教育的发展而不断变化的。 中世纪高等学校产生时，组织形式是学者行会。这个时期 学校的规模比较小，学校的职能单一，事务也不复杂，行 政事务与学术事务合一，也没有分离出专职的行政人员和 完整的行政机构，也就无所谓行政权力与学术权力之分。 大学一旦演化为“社会的轴心机构”和“社会的动力站”， 不但它的规模逐步扩大，而且其内部的事务也自然复杂起 来；此外，大学与外界的联系也变得越来越广泛、越来越 密切，这在客观上要求高等学校要有一整套行政机构、组 织和人员来专门处理学校的日常事务。
美国的鲍得里奇(Baldridge)教授在对美国
高等教育组织及管理进行长期研究的基础上， 系统地描述了学院和大学的组织特征，认为学 院和大学是一种独特的专业组织，所谓独特之 处表现为:“具有模糊与纷争的目标系统；服务 于其需求影响到决策过程的顾客；多方面的非 常规技术；高度的专业化和‘相互割裂’的专 业人员队伍；对外部环境越来越脆弱。”

1961～1966年：党委领导下以校长为首的校 务委员会负责制
《高教六十条》 学校党委对学校工作实行统一领导，党的领导权
应该集中在学校党委一级，不应该分散
校长是国家任命的学校行政负责人，对外代表学
校，对内主持校务委员会和学校的经常工作。
高等学校设立校务委员会，作为学校行政工作的
行政权力非感情的理性化可能会使高校成员的个性和
积极性会受到极大的压抑，从而促成双重人格的产生， 其连带的后果是破坏高校的凝聚力和降低高校的工作 效率、效能，抵制学术权力的生成及其基本职能的发 挥。
我国高校内部领导体制的历史沿革

1950～1956年：校长负责制


教育部规定：“高等学校一律实行校长负责制”。
高等院校管理体制与运行机制
高等院校的组织结构特征 高等院校权力结构 高等院校管理体制
现代大学制度建设
高等院校的组织结构特征

目标及权力界限模糊
技术的不确定性 组织成员的高流动性 二元权力结构（学术属性和科层属性） 基层活动独立性较强、自由度较大


典型的利益相关者组织
活动具有精神性、长期性和成效的非即时性
• 党政关系不明晰（如何处理书记与校长的关系是一道难题）
• 行政机构臃肿、人浮于事
我国大学行政机构臃肿的表现
• • • • • 清华大学：44个管理部门， 12个校级领导 西安交通大学：39个管理部门，13个校级领导 西南大学：34个管理部门，12个校级领导 北京大学：30个管理部门，13个校级领导 吉林大学： 32个管理部门，校级领导14人，另 有校长助理7人。全校处级以上干部223人，副处 级以上干部538人。 • 中山大学：25个管理部门， 12个校级领导，校 长助理5人 • 校级领导一走廊，处级干部一礼堂，科级干部一 操场
校长由国家任命，直接向中央教育行政部门负责。

学校党委贯彻教育方针，对学校行政不起领导作用。

1956～1961年：党委领导下的校务委员会负 责制

一切学校应当受党委的领导，在一切高等学校中， 应当实行学校党委领导下的校务委员会负责制。 校长的地位和职权没有明确，行政工作无人负责， 出现以党代政、党委包揽一切、党政不分等现象， 对高等教育事业产生了消极影响。

高等学校学术权力的局限性

大学教师往往致力于在自己的研究领域或方向取得成 功，而对其他的领域则不感兴趣或少有兴趣，他们甚 至会觉得只有自己的学术领域才堪称是至高无上的真 正科学，这种思维和认识上的局限性或学科文化所固 有的局限性，常常使得高等学校的教师在思考问题时 不自觉地产生片面性和保守性。

为了维护自己所在学科的学术地位，大学教师常常会 下意识地抵制新学科的出现，甚至是贬损其他的学科， 这通常成为学术改革与发展的阻力。
高等学校行政权力的合理性
高等学校行政权力的合理性来自于高等学校的组织特
征
高等学校不是一般的学者团体，而是一个组织化了的社会
单位，是一个正式的社会组织，因为它有自己的组织目标、 组织结构、组织规范、组织互动、组织控制等等。
高等学校行政权力的局限性
高校的核心活动带有极强的主体间牲，无论是课内教
学还是课外活动，无论是教师的教学还是学生的学习， 所体现出来的都是具有自主人格的活动，科层制所奉 行的等级、纪律、服从、差异、指令、统一、规范、 有序等原则与高校教育的内在要求明显相冲突，而高 校中的行政管理很难从科层制的窠臼中跳离出来。
• 我国高校权力结构调整的基本原则
– 行政权力和学术权力适当分离的原则
• 今后实行学术权力和行政权力的适当分离，应是我国高校 管理体制改革的重点。 • 提高学术权力在权力机构中的地位，关键是要建立正式的 教授组织和机构，并从法规和制度上维护该组织的合法权 力。
– 权力中心适当下移的原则
• 适当扩大学院和系的自主权, 是加强基层自主适应能力，激 发基层自我寻求发展动力的前提条件，也是高校形成办学 特色的立足点。 • 今后高校权力下放应遵循的基本原则是以学术权力的下放 为主，行政权力下放为辅。