公共服务的概念、分类及供给主体创新研究

公共服务的概念、分类及供给主体创新研究

杨颖1

（1 中国科学院 科技政策与管理科学研究所 北京 100190）

摘要 近年来，随着社会对民生问题的普遍关注，有关公共服务的研究成为国内研究的热点，但学术界对公共服务这一概念的界定以及应该由谁来供给公共服务还存有很大争议。文章首先梳理了国内外学界关于公共服务概念的各种观点，并将公共服务分为公共安全型、基本民生型、基础公益型、公共事业型和高级选择型五种类型。然后，提出构建由政府机构、营利性组织和第三部门组成的、以政府机构为主导的多元化公共服务供给主体，并基于上述分类，明确界定了各供给主体在不同类型的公共服务供给中的职责。

关键词 公共服务；概念；分类；供给主体创新

Research on Concept and Classification of Public Services

and Innovation of Suppliers

YANG Ying1

(1 Institute of Policy and Management, CAS, Beijing, 100190)

Abstract:In recent years, with the general concern of people's livelihood of the whole society, research on pubic services becomes the focus of domestic research, but there is much controversy on the definition of "public services" and who should supply public services. The paper firstly put the various points of the concept of "pubic service" both at home and abroad in order and divided public services into five types-type of public safety, type of basic likelihood, type of basic public welfare, type of public utilities and type of advanced options. Then, the paper proposed building a system of multicomponent suppliers of public services composed of government agencies, for-profit organizations and the third sector, and clearly defined each supplier's responsibility on supplying different types of public services according to the above classification.

Key words:public services; concept; classification; innovation of suppliers

1 引言

改革开放三十年来，中国经济高速增长，令世界瞩目。但是，公共服务并没有随着GDP的节节攀升而呈上升趋势，公众并没有享受到经济发展本应带来的高水平的公共服务。当前我国面临着公共服务需求的全面快速增长与公共服务供给严重不足之间的突出矛盾；此外，城乡和区域之间公共服务严重失衡。公共服务的短缺和不均衡引发了一系列的社会矛盾和社会问题，成为制约经济社会协调发展、妨碍和谐社会建设的重要因素。近年来，我国政府开始反思片面注重经济增长而忽视社会公平所带来的各种弊端，通过加强公共服务来促进城乡、区域协调发展、维护社会公平的步伐正在加速。在学术界，公共服务同样成为关注的焦点，学者们致力于公共服务均等化、

公共服务型政府等问题的研究，为如何更好地提供公共服务提出了很多有益的思想和建议。

尽管有关公共服务的研究已成为国内研究者关注的热点，但对“公共服务”这一概念的界定在学术界还存有很大争议，此外还有“公共物品”和“社会事业”这两个极为相似的概念。公共物品1在现代经济学意义上是一个与私人物品相对应的概念。学术界普遍接受的是保罗·萨缪尔森的定义，即：必须由集团中的所有成员均等消费的物品；公共物品有两大特征：一是非排他性2，二是非竞争性3。[1]社会事业是指，为确保社会安全，维护社会公正，促进经济、社会发展，进而促进全面、协调、可持续发展，由国家机关或其他组织所提供的各种兼具公益性、准公益性和盈利性的产品和服务的总和。根据当今社会学界和政府文件的通用说法，社会事业主要包括科技事业、教育事业、文化事业、医疗卫生、体育事业、劳动就业、社会保障、社会治安以及人口与计划生育等，可称之为狭义的社会事业；广义的社会事业还关注社会系统运行和发展的外部环境，包括物质环境与社会环境，如国防、外交、环境保护等。这三个术语在各种学术文献和政府文本中被广泛运用，交叉和混淆现象十分严重。概念研究是学术研究的前提和基础，如果对概念的界定比较混乱，会在很大程度上影响到理论研究的深入开展及其对实践工作的指导作用。

如果说对公共服务概念的研究回答了“什么是公共服务”，那么接下来的重要问题就是“由谁来供给公共服务”。以往对公共服务供给主体的研究多局限于政府与市场之争，研究者们分别为政府和市场供给公共服务找到了理论依据，并对其优缺点进行了深入的探讨。但是，公共服务的供给主体并不是非此即彼的单项选择，多种主体是可以共存的。后来虽有了所谓多元主体的提法，但过于笼统抽象，而且研究者们将不同的主体视为一个个独立的个体，并未将各主体纳入一个系统中考虑，研究它们之间的联系和互动，也未能基于公共服务的不同类型清晰界定各主体的职责。

因此，本文旨在归纳和总结国内外学界对公共服务概念的各种观点，对目前纷繁芜杂的公共服务的概念做出梳理，并厘清其与相似概念的区别和联系，以利于在今后的研究中形成相对清晰、合理的分析思路；在此基础上，对公共服务的供给主体及其在不同类型的公共服务供给中的职责进行深入探讨，以期明确应该由谁来承担公共服

1也称为公共产品、公共品、公共商品或公共财物。

2是指公共物品一旦被提供，除非不计成本，则任何人都不会被排除在该公共物品的消费之外。

3是指一个人对公共物品的消费并不同时减少其他人可消费的数量。