法治政府指标评估体系研究

法治政府指标评估体系研究

戢浩飞

（武汉大学法学院，湖北武汉，430071 博士研究生）

摘 要：法治作为一种治国方略已深得人心，法治政府作为一种社会实践正如火如荼。但何为看得见、摸得着的法治政府，似乎遥不可及，法治政府指标评估体系正是适应这一形势需要而产生。法治政府指标评估体系的基本理论是什么，如何将其置于现实的法治实践中进行考察，如何建立一套科学而合理的法治政府指标评估体系？用比较法学、实证法学等研究方法就这些基本问题进行探讨，是有益的尝试。

关键词：法治政府；指标评估体系；建构

中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078（2012）01-074-09

2004年3月，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，庄严提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。随后各地各部门积极贯彻落实，法治政府建设取得了可喜的成绩，法治之风深得人心。当前法治政府建设步入攻坚阶段。一方面，经过六年多的努力，法治政府已初具模型，建设法治政府日益成为共识。另一方面，法治政府的进程依然艰难，何为看得见、摸得着的法治政府似乎遥不可及。因此建立一套科学而合理的法治政府指标评估体系尤为必要。它可以科学、客观地评估法治政府建设的基本动态，为建立现代化的法治政府提供一个有参考价值的标本。

一、法治政府指标评估体系的基本理论

法治指标作为社会指标的一种，是在“社会指标运动”兴起的背景下进入了人们研究的视野。①作为一种认识方法，法治政府指标评估体系是对政府法治建设实践的深刻检验，也是推进理想法治政府模式的重要方法。

（一）法治政府指标评估体系的理论基础：法治政府的普适性

“法治政府的建设从来没有划一的模式，各国地方性、知识和经验的差异性构成了制度资源的多样性。但这并不排除借鉴别国经验的重要性。法治的多样性是以某种一致性的共识为前提的，否则就失去了制度的比较意义。”②随着各国法治实践的发展，现代各国法治政府建设在保持各自特色的同时，开始在实质上走向统一，在形式上相互借鉴。

从价值角度看，法治政府追求的是公平、正义、自由、人权等价值目标，并最终要实现一种良性的社会秩序。正如有些学者所言“现代法治的核心价值意义则是相通的，即：确信法律能够提供可靠的手段来保障每个公民自由合法地享用属于自己的权利，而免受其他人专横意志的摆布。法制现代化进程无疑反映了法治价值的增进的趋势。这是人类社会共同法治思想与理性追求。法律发展国际化趋势的价值底蕴即在于此。”③行政法治的出发点是规范行政权力，归宿是保障权利和自由。因此法治政府旨在维护人的尊严与价值、旨在保障人的自由权利，从而最终形成和谐的良性秩序。

①参见王称心、蒋立山主编：《现代化法治城市评价——北京市法治建设状况综合评价指标体系研究》，知识产权出版社2008年版，第10—23页。

②罗豪才：《行政法与公法精要》（序言），辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第2页。

③公丕祥：“国际化与本土化：法制现代化的时代挑战”，载《法学研究》1997年第1期，第90页。

从文化学角度来看，法治政府作为一种法律文化形态，其基本内容是确定的，它是人类文明的共同成果。美国著名法学家庞德认为：从过去看，法律是文明的产物；从现在看，法律是维护文明的手段；从将来看，法律是推进文明的手段。作为文化现象，法治政府理论必然具有一些代表全人类共性的文化因素，“人类文化正是在互相吸收、互相包容、互相渗透中，吸取精华，剔除糟粕，不断得到繁荣与发展。法律文化也是如此。”①因此，法治政府应当是民主型政府、有限型政府、治理型政府、责任型政府、平权型政府。②

从技术角度来看，法治政府更具有普遍性、共同性。“法治在运行过程中，是有许多操作技术的内容的，如立法技术、执法技术、司法技术等等。这些内容具有一定的中立性、中介性和规律性，可吸纳性较强。”③法治政府的技术性突出地表现在评估指标体系上，法治指标具有技术指数的共性，法治指标的内容比较客观、法治指标的类型比较科学、法治指标的来源比较正规、法治指标的计量方法比较科学等。早在2008年7月，美国律师协会联合国际律师协会等律师组织在奥地利维也纳举办了“世界正义论坛”，明确提出了“法治指数”，旨在形成一个全球的统一规范，用以衡量一个国家遵循法治的程度。④

（二）法治政府指标评估体系的技术基础：法治指标的功能

法治指标的功能是指法治指标在体现依法行政与法治政府建设的关系上，在描述、反映、比较、评价法治政府实践的作用上，在认识法治政府建设所充当角色问题上所发挥出的作用。它是法治政府的本质性问题的必然反映。法治指标的功能具体表现在以下方面：

1．认知与评价功能，这是法治政府运作的基础。法治指标的认知功能，主要说明“是什么”，这是判明法律现象和法治实践水平的关键。认知功能表现在：可计量性；概观性；现实性。⑤法治指标的评价功能是指法治指标能够科学评定各级行政机关推进依法行政的成效，既可以对特定国家和地区法治政府建设的水平作出恰当、准确的评估和定位，也可以对不同地区、不同部门的依法行政水平进行排位，比较和彰显不同地区、不同部门建设法治政府的努力程度及推进成效。⑥2．认同与引导功能，这是法治政府发展的动力。法治指标有助于树立科学的、清晰可辨的奋斗目标，从而引导规划最佳的基本方案，进而形成对法治指标的普遍认同，从而激发起为法治政府建设竭尽全力的意向。从宏观上讲，法治政府的指标体系通过变虚为实、变抽象为具体，并通过宏观与微观的结合，把法治政府的原则要求转化为易于操作、易于判别的具体标准，引导各级行政机关及其工作人员朝着一个共同的方向努力，形成推进法治政府建设的内在驱动力。

3．内化与升华功能，这是法治政府深化的源泉。法治政府指标的构建及实践，形成了包括各级行政机关、公务员及社会大众共同的、互通的法治指标、法言法语、法律制度，从而构成了一个可以相互交流、沟通的法治平台，公民自觉地与法治政府融为一体，政府与公民相互依赖、良好合作。通过法治指标的实践，法治政府所独有的法情、法理、法效等内涵已经得到了升华，形成了社会普遍知法、信法、崇法的良好风尚，内化并升华为公众的成熟、理性的法治习惯，法治政府已然是全社会的共同追求目标。

（三）法治政府指标评估体系的现实基础：法治发展的形势

首先，这是《全面推进依法行政实施纲要》的客观要求。《全面推进依法行政实施纲要》明确提出，用十年左右基本实现建设法治政府的目标。法治政府建设作为一个综合性、系统性的工作，目前

①刘作翔：《法律文化论》，陕西人民出版社1992年版，第110页。

②参见杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版，第87—88页。

《世界城市的法治化治理——以纽约市和东京市为参照系》（序一），上海人民出版社2005年版，第1页。

③郝铁川：

④参见/rule-of-law-index/,（最后访问时间：2008年10月7日）。

“论法律指标的认知功能及其局限性”，载《汕头大学学报》（人文科学版）1999年第2期，第21、22页。

⑤参见冉井富：

“关于构建我国法治政府指标体系的设想”，载《国家行政学院学报》2006年第4期，第12、13页。

⑥参见袁曙宏：