国有企业功能的界定

十八届三中全会《决定》提出：要准确界定不同国有企业功能。为什么要界定国有企业分类？

在回答这个问题之前，我们先来看一个事情。

30多年的国有企业改革，基本上走的是“大一统”的市场化道路，即本着“赚钱”的原则，以国有资产规模或资产增值的最大化来推进国有企业改革，

这种改革导致两个方面的后果：

其一，一些应该市场化或需要加快市场化的行业却没有市场化或市场化程度很低，如电信钢铁、路桥建设等。由于市场化程度低或者垄断程度高，一方面导

致国有企业创新动力不足，成本控制不力；另一方面则由于价高质次（包

括低服务），国民福利被剥夺而不断引发公众不满。以2013 年《财富》世界500 强中的第4、5 位为例。第 4 位是英国石油公司，其营业收入和利润分别是3864.63 亿美元和257亿美元；第 5 位是中国石化，其营业收入和利润分别是3752.14 亿美元和94.53 亿美元。可以看出，中石化的营业收入是英国石油的97.09%，相差无几；但中石化的利润却仅仅是英国石油的36.78%，相差很大。按理说，西方发达国家的劳动力成

本很高，而中国的劳动力成本却很低，那么，差距在哪里呢？答案无怪乎

两个：一是技术水平低，二是成本控制不力（包括可能的腐败或国有资产流失），这是缺乏竞争的必然结果。

其二，一些不应该市场化的行业却在极力推进市场化，国有资本盲目退出，如公共交通、医疗卫生、义务教育等，导致不少人看不起病、上不起学、乘不

上车。很多国有企业，包括具有很强公共性的国有企业，即使没有市场化，也把追求利润放在首位。这种改革所带来的后果，不是国民福利的提高，

而是下降。

那么，国有企业的本质属性是什么？从国有企业产生的历史看，国有企业并非首先产生自社会主义国家，而是西方市场经济发达国家。在市场经济发达

国家，国有企业是为了解决因市场失灵而出现的市场本身不能解决的诸多

公共性问题而产生的，也就是说，公共性是国有企业的本质属性。

•然而，中国国有企业改革中，却错误地把“赚钱”作为国有企业的主要目的，甚至是唯一目的。其实从世界范围看，市场经济越成熟的国家，国有

企业越是坚守公益领域，其市场化程度越低；而在竞争性或盈利性领域，

国有企业则越少，基本上是民营企业的天下，市场化程度非常高。换言之，

国有企业改革的目的不是国有资产规模或国有资产增值的最大化，而在于

尊重国有企业的本质和发展规律，实现国民福利的最大化。

不过，也必须认识到，中国是在经济发展水平十分落后的条件下进行市场化改革的，尽管经过了30 多年的改革，但中国仍处于社会主义市场经济的初级

阶段。在这种情况下，中国不可能像发达国家那样按市场经济自然发展的

轨道来走，而是仍然需要发挥国有企业的经济带动作用。在社会主义市场

经济的初级阶段，国有企业不仅是政府调控国民经济的工具，也是政府参

与国民经济的重要手段，是推动国民经济发展和经济体制改革的主导力量。

这意味着，在中国社会主义市场经济的初级阶段，同时存在着不同类型的

国有企业。不同类型的国有企业，它们的地位和目标不尽相同，在市场经济中扮演着不同的角色，发挥着不同的功能。因此，国有企业改革和治理应该针对不同类别的国有企业，有的放矢。这种分类分析既有助于对不同类型国有企业的绩效进行考核，也有助于产业结构的调整和优化，更有助于确立不同类型国有企业的改革方向，这对于国有企业改革和发展，乃至宏观经济稳定运行具有重大的理论意义和实践价值。

1.公益性国有企业

该类企业提供公共产品和公共服务，如公交、地铁、环卫、国防设施、公共卫生保健、义务教育等。由于公共产品和公共服务的消费具有非竞争性和非排他性，容易出现外部性和搭便车行为，私人企业不愿意进入，进入后无利可图，所以公共产品和公共服务必须、也只能由公益性国有企业来“垄断性”提供。公益性国有企业不以盈利为目的，其绩效衡量标准应是社会或公共绩效，即向公众提供高质量的公共产品和公共服务是对其进行评价的依据。目前，公益性国有企业存在着较大程度的过度市场化倾向。

2.垄断性国有企业

该类企业又可以分为两类:

一是自然垄断性国有企业。自然垄断行业具有规模报酬递增和成本递减的特征，如输电、管道燃气、自来水、铁路运输、水利基础设施建设等。基于这种特征，其产品或服务应该按边际成本来定价。为了既最大程度地提高社会福利，又保证企业不至于亏损，一般采用平均成本定价，按此定价方法，企业不赔不赚，通过收支平衡来保证实现社会福利的极大化。而如果由私人资本控制，则产品或服务的成本很可能会大幅度上升，从而影响消费者福利的提高。对这类企业，应当主要以公共绩效同时辅之以财务绩效( 以成本控制为主要指标) 进行评价。

二是稀缺资源垄断性国有企业。稀缺资源是指不可再生的资源，如石油、黄金等矿产资源，为防止资源过度耗竭，保证资源利用的可持续性，也必须由国有企业来经营。不过，一方面，为防止稀缺资源的消费过度，其定价应由市场决定，这意味着企业能赚钱; 另一方面，为防止企业因能够赚钱而过度开发稀缺资源，必须对国内稀缺资源开发征收高额资源税。也就是说，这类企业赚的钱必须全部上缴国家财政，然后通过国家财政支出回馈公众。

以上两类企业都是垄断企业，但从保障公众利益角度来说，这样的垄断属于。合理’的垄断。

3.竞争型国有企业：

综合来看，公益性国有企业被赋予强制性社会公共目标，以社会和谐和稳定为基本目标; ( 合理) 垄断性国有企业，包括自然垄断性和稀缺资源垄断性国有企业，基本上是追求社会公共目标，也可能有一定的经济目标，但这种经济目标或者用以更好地直接实现社会目标，或者通过上缴国库体现为社会目标; 而竞争性国有企业，以追求利润最大化为首要目标，没有任何强制性

社会公共目标。以上分类是理论上的分类，现实中的国有企业并不能全部纳入这三类国有企业。但是，现实中不能纳入并不意味着我们的理论分类不科学或不完整，而是说明现实中的一些国有企业走偏了方向。比如，一些垄断国有企业，借助政府赋予的垄断资源来谋取企业或高管自身的利益最大化，而不考虑或较少考虑公共利益，这属于不合理垄断，对此应当纠偏使其回到合理的轨道上来。

分类的意义

对国有企业进行科学分类是理清市场与政府的关系，构建新型国资管理体制的前提和关键。

其次，按资本属性推进国有企业的有效监管。从资本角度划分国有独资、国有控股和国有参股三种，国资委对国企从原来“管人管事管资产”向“管资本”

的监管转型，有利于建立新的国资监管模式和实现国企分类治理。

第三，分类监管国企领导人员。按现行的国企领导人管理制度，国企领导人同时承担“企业家”和“党政官员”角色，国企领导人在制度设计上能够享受两种角色的利益，还可以规避两种角色的风险。国资分类后，国企领导人员分两类：一类是准“党政官员”。主要存在于独资以及国资控股型企业的主要领导人员，由上级党组织、财政部和国资监管部门管理。采用选拔任命的方式，享有相应行政级别，参照公务员管理，进行考核和激励。

分类规制混合所有制改革。混合经济改革目的是要增进国企的活力、控制力和影响力，指导思想要解决是国进民进还是国退民进。随着改革推进，将来大多数国企都是处在竞争行业里，如果国资在竞争行业都退出的话，基本经济制度也就难以坚持。改革的底线，就是坚持基本经济制度，即使竞