总体规划改革中的全域空间管控研究和思考

总体规划改革中的全域空间管控研究和思考 王玉虎王颖叶嵩

Research on Planning Control of Whole-Area in the Comprehensive Planning Reform

WANG Yuhu, WANG Ying, YE Song

(China Academy of Urban Planning and Design, Beijing 100037, China)

Abstract The whole-area control, centering on the delimitation and management of “three zones and three boundaries,” is an important part of the pilot work of comprehensive planning reform. Based on the existing achievements of comprehensive planning of Beijing, Shanghai, and other pilot cities, this reasearch is conducted from three aspects: “zone dividing” and “boundary dividing” modes, dynamic implementation of control management, grading strategies and combination of inflexibility and flexibility. Based on a consideration of planning control of whole-area system and the connotation of “three zone and three boundaries”, the article puts forward some suggestions for further improvement of the construction of the planning control of whole-area system, i.e., implementing differential boundary and targets control, improving relative supporting policies, establishing dynamic evaluation and adjustment mechanisms, and reinforcing local legislation.

Keywords pilot of comprehensive planning reform; planning control of whole-area; “three zones and three boundaries”; urban development boundary

作者简介

王玉虎、王颖、叶嵩，中国城市规划设计研究院。摘要以“三区三线”划定及管控为核心的全域空间管控是推动空间规划改革和新一轮城市总体规划编制试点工作的重要内容。文章从“分区”和“划线”模式、管控手段的动态实施、分层分级和刚弹结合等方面，对北京、上海及现有部分总体规划试点城市阶段性成果进行梳理和总结；基于对全域空间管控体系及“三区三线”概念内涵的再认识，从实施差异化的边界和指标管控、完善配套支撑政策、建立动态评估和调整机制及加强地方立法保障等方面，对全域空间管控制度建设提出进一步建议。

关键词总体规划改革试点；全域空间管控；“三区三线”；城镇开发边界

1 研究背景

伴随全面深化改革的推进，探索中国特色的空间规划体系和空间治理体系成为各界高度关注的议题。党的十八大以来，中央要求“围绕优化国土空间开发格局，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局”。2015年9月，在总结国家四部委“多规合一”试点及海南省域试点等成功经验的基础上，中央印发了《生态文明体制改革总体方案》，提出“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系；整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖”。2017年1月，《省级空间规划试点方案》印发，明确要求统一管控分区，以“三

区三线”（“三区”为城镇空间、生态空间、农业空间；“三线”为生态保护红线、永久基本农田红线、城镇开发边界）为基础，整合形成协调一致的空间管控分区；以“三区三线”为载体，整合协调各部门空间管控手段，绘制形成空间规划底图（图1）。

图1 “三区三线”相关政策文件梳理

针对传统城乡规划在规划编制和管理中过多集中关注中心城区，缺乏全域层面空间统筹的短板，新一轮城市总体规划改革（以下简称“总规改革”）要求城乡规划要从中心城区向全域管控转变，要坚持全域覆盖和“多规合一”①。建立统一的空间管控分区是“多规合一”的核心内容（杨玲，2016；谢英挺、王伟，2015；何冬华，2017；张捷、赵民，2015；张捷，2017），根据总规改革要求，城市总体规划编制要以“统筹规划”和“规划统筹”②为原则，落实“多规合一”，建立“多规合一”信息平台，使城市总体规划成为统筹各类空间发展需求和优化资源配置的平台。笔者认为，核心就是要以城市总体规划为引领，统筹各类规划，实现空间规划上的“多规合一”，构建“横向到边、纵向到底”的全域空间管控体系。

新一轮总规改革丰富和完善了全域空间管控体系的内涵。笔者认为，全域空间管控体系的核心主要是构建全域覆盖、逐级传导的“一张图”，可量化、可考核的“一张表”③，还有基于“一个平台”（“多规合一”信息平台）的空间管控传导体系。具体来说，就是通过“多规合一”手段实现“一张图”，主要包括全域数字化现状图和以“三区三线”为基础、统一管控分区的空间规划底图。而“一张表”是城市总体规划的核心指标体系，包括各类空间性规划的核心管控要求，按照“目标指标化、指标空间化”要求在空间上进行逐层传导和任务分解。全域空间管控的传导体系主要通过“边界管控”