中国公众参与城市社区规划：社区建设语境下的重大事件(精)

中国公众参与城市社区规划:社区建设语境下的重大实践
□ 刘中起吴娟
社区建设语境下的重大实践
自 20世纪 80年代改革开放后,随着市场经济的发展,随着“单位人”向“社会人”
的转变, 人们的生活方式、行为方式和社会需求趋向多元化, 人们与社区的联系也愈来愈密切, 不仅要求社区为其生活质量的提高、人的社会化的实现以及社会福利、社会保障和社会安全等提供可靠的社会支持, 同时也要求社区能够成为他们参与各种社会事务、实现不同社会价值的重要场所。

1同时中国原有计划经济下各项社会功能主要由一个“大政府” 承担的局面亦发生了很大变化,政府把生产交给了企业,把生活交给了社区,社会功能由政府、企业、社区共同承担。

随着“政社分离” , “小政府大社会“等新的社会体制改革目标确立,市级政府行政组织拥有的社会资源和包揽的社会管理、保障职能逐渐分离给社区组织, 这使得原来不被重视的街道办事处、居委会面临重大机遇:一方面, 它必须利用新掌握的资源和政策保证社区发
展的正确方向;另一方面,又必须将原有的部分职能剥离出来,交由市场经营。

如物
业管理、公共绿地维护可交由专业化的物业管理公司负责,而居民通过成立业主委
员会, 参与社区自治管理的方式也日益被接受。

2
城市社区规划在市场经济条件下扮演何种角色、起着何种作用客观上都决定
了作为城市公共利益代表的城市社区规划必须反映公众民意、体现公众利益、并确保公共利益得到充分实现。

从理论上讲,社区规划建设中有政府、开发商和居民三种力量起作用,规划师在他们之间起利益调节人的角色。

在实际操作中, 政府具
有管理上的权威, 开发商拥有资金上的权威, 而作为技术权威的规划师等专业技术
人员在设计过程中很难保证完全中立, 往往带有个人的价值取向, 很多情况下民众
的利益得不到有效保障。

因此, 强调公众参与有助于使规划师有意识地接受和协调各方利益, 尤其是保护一般民众的利益; 同时公众参与也有利于增强居民对社区的
认同感和增加社区的凝聚力。

3但是公众参与是一个需要逐渐培养的过程, 规划师
应当有意识地起到这样的作用。

我国现阶段的城市社区规划必须从有限的公众参与开始,逐步向全面的公众参与过渡。

当前我国城市社区规划中公众参与机制的主要问题与理性反思
进入 80年代后,我国城市社区规划与管理逐渐孕育了公众参与的意识,各地陆续初步探索着公众参与的途径和机制。

从中国目前城市管理体制来看, 由于非政府的社区组织发育还不成熟, 社会公众参与主要是街道办事处及其辖区有关单位和居委会代表作为基层公众角色参与到规划的制定与管理。

1996年上海启动实施 " 两级政府、三级管理、四级网络 " 的大都市管理体制, 1997年 7月起推行规划系统政务公开,引导公众参与城市社区规划与管理, 建立市民听政和咨询制度、市民巡访和志愿者活动、设立热线电话和网络。

上海近年来在长宁区规划局试点公众参与编制城市社区规划, 成立规划决策小组、规划联络小组、公众代表小组,制定了《关于公众参与城市规划编制的实施办法》 ,选择与市民群众利益密切相关的改造地区,让公众参与规划编制。

深圳 1999年起推行政务公开,并设置城市规划委员会和城市规划展示厅。

1998年 7月 1日,深圳市人大常委会正式颁布施行《深圳市城市规划条例》 , 确立了深圳市以法定图则为核心的规划体系, 建立了公众参与的制度。

《中兴路地区法定图则》在市规划国土局主管领导的指导和支持下, 继承第一批法定图则编制经验, 积极实践社区规划的尝试。

尽管如此, 我国城市社区规划整体上仍停留在半封闭状态, 公众参与机制不够完善。

当前中国城市社区规划的管理机制仍具有较强的指令性, 社区规划建设的主导力量仍然是政府
和开发商,公众参与是薄弱环节。

近年来,公众参与城市社区规划在国外得到较好的实践, 它对我们探索适合中国国情的公众参与模式具有重要启示。

整体说来,当前我国绝大多数城市社区规划公众参与存在的问题主要表现在四个方面:第一, 公众参与层次较低:由于公众参与的范围小、程度低, 公众参与的方式简单被动, 主要是问卷调查, 一些意向性的选择等, 因此参与规划的广度和深度上几乎尚未涉及真正意义上的参与规划, 公众对城市社区规划的知情权受到极大的限
制。

同时大多数房地产住房供给项目以价格作为门槛, 低薪市民根本没有参与的机会; 多数公众参与仅仅是规划方案到了最后评审阶段,有的甚至在批准后才公开展示一下,搜集到的公众意见很难反映到成果中, 仅仅成了一种宣传方式;
第二,公众参与尚未制度化:公众参与规划的对象、机构、内容、程序、深度、职责、权利、义务和监督保障等体制和机制均无明文规定,客观上带来了公众参与规划的随意性。

中国《城市规划法》规定“制定城市规划,应当有组织地听取专家、市民和相关方面的意见” , “任何单位和个人都有遵守城市规划的义务, 并有权对违反城市规划的行为进行检举和控告” ,但缺乏可供操作的程序性规范,如公众参与的范围、参与方式、参与途径及其保障等。

公众参与程序由政府来启动, 公众在城市建设和管理参与过程中呈现被动态, 缺乏要求听证的程序,公民权利与行政权力之间存在明显的偏离,行政权始终凌驾于公众之上; 第三, 公众参与效果不太明显:大部分领导和规划师只是在理论上承认公众参与的重要性, 但并没有把公众参与上升到城市规划决策以至一切决策的最初出发点和最终目的高度上来, 绝大多数的规划决策由城市的主要领导人立项定案, 使公众难以关心和支持城市规划与建设, 公众参与规划的效果几乎完全取决掌握规划命运主政者的价值取向和综合素质, 规划中公众的意见反不反映或反映多少, 公众自身根本无法知晓, 更无法落实和监督。

由于缺乏组织性,公众参与力量比较薄弱,没有形成整合的集团力量,对规划决策极少影响,公众参与几乎流于形式;
第四, 专家意志容易左右公众参与过程:城市社区规划是体现市民意识, 并为市民服务的职业,从这个意义上讲,以人为本,公众是城市社区规划的主体,他们必须参与城市社区规划工作的全过程。

但由于诸多原因, 规划师及城市管理者缺乏与公众保持沟通的传统, 社区居民的公众参与仍较难介入, 城市社区规划的各项活动几乎大都与公众分离, 非政府组织与社区居民的实际愿望也仍有差异; 相关专家或非政府研究机构的专家的参与并不是真正意义上的公众参与,他们提供的仅仅是技术层面的多学科支持,而不是社会各方利益的代表。

对当前我国公众参与城市社区规划问题的对策思考
加大实行“政社分开”力度,简政放权,增进公众的知情权、参与权和管理权。

公众参与和政府分权是共生的, 管理权限下放实质上为公众参与提供了可能性, 真正的公众参与在于政府把某些原来由政府包办的社会功能下放或交还给社会。

政府应及时公布有关规划的政策、法规和管理程序,提供公众规划技术,增进公众在城市规划、建设、管理上的知情权、参与权和管理权,广泛吸引公众参与现代城市管理。

吴茜、韩忠勇等提出我国应进一步完善由市人民代表大会、政协委员会与社区组织三者共同参与城市社区规划的公众参与模式。

4社区组织是公众参与发展决策的主体,目前,我国的社区组织(居委会实质上是政府在基层的延伸和代表,还不是独立的非政府组织。

从国外公众参与的历史发展来看, 一个独立于行政组织之外的、又受法律保护和支持的、由关心城市建设的公众组成的团体不论是地方社区组织还是全国性的非政府组织, 它们的存在都是十分必要和重要的。

因此可改革居委会为参与城市社区规划管理的非行政机构 --“社区参与和发展委员会” ,使其拥有一定的决策、管理权限和法律支持,代表各个阶层公众的价值观和利益,参与政府规划决策、管理。

此外,政府还要积极培育和发展非政府组织,发挥其服务、沟通、协调、规划、监督作用。

进一步加强社区的自治能力,培育社区自治组织,不断提高公众参与的广度与深度。

由于城市社区本身是一个复杂的综合体, 对其进行合理规划需要政府政策的引导, 财政或税收的支持, 更要强调社区内部各社会力量的自主意识, 只有不断提高公众参与的广度与深度, 才能真正有效地解决现实存在的城市社区规划难题。

因此, 我国城市社区建设除了对社区管理体制进行改革,完善政府、社区、非政府组织之间的多元结构关系外,还应加强城市社区的自治能力, 培育各种社区志愿者组织、宣传与倡导城市社区居民在社区公共事务中的参与意识、参与技巧,从物质、行为、制度和文化各层而深入挖掘中国社区规划中公众参与的潜力。

徐一大、吴明伟等提出要改善城市社区居委会的工作职能,明确其社会属性,使“政、企、社”职权分明5。

这是影响社区规划公众参与的外部条件,它决定了城市社区规划中公众参与的组织机构与组织形式; 要培育各种社区志愿者组织, 确保城市社区规划过程中公众参与的多元化结构。

志愿者组织可以通过咨询活动、座谈会等形式, 为社区居
民在城市社区规划中遇到的困难,进行解释,并帮助他们从正常合法的途径解决困难。

加强教育,逐步将公众参与纳入规划立法体系,通过制度和法律保障公共参与的实现。

我国的公众参与有良好的推动运行环境, 为了使群众在参与规划时充分发挥作用, 必须设立相应的机构;重视群众对规划草案的反应,并给予适当的鼓励;注意规划教育,加强社会实践中公众参与规划的内容。

广泛宣传, 增强公共参与规划意识。

从事规划工作的专业人员自身的公众参与规划的意识必须先行强化。

不仅在普通市民中进行城市规划知识的教育, 更重要的是从小学、中学到大学的课程里都应对城市社区规划这门学科给予适当重视, 使学生从小就受到系统的规划意识普及教育。

更重要的是要形成制度, 逐步将公众参与纳入规划立法体系, 通过制度和法律保障公共参与规划的权力得以实现。

我国即将展开新一轮《城市规划法》修改工作,完全有必要将公众参与规划及相关内容纳入《城市规划法》 ,这将体现我国城市社区规划领域决策民主化进程的突破, 也是我国社会主义市场经济发展和社会民主法制建设的客观要求和必然。

公众的参与权是当代社会人文精神的集中体现, 社区规划建设中公众参与的必要性在于维护公共利益, 体现社会公平, 从长远看公众参与必将成为我国城市社区规划建设的重要手段。

总之, 我国社区规划建设中的公众参与应从加强社区参与入手, 逐步扩大参与的范围, 丰富公众参与的手段和途径, 完善公众参与的立法工作, 最终实现公众对社区规划建设和管理的全面参与。

注释
1,5 徐一大、吴明伟:社区规划的公众参与机制,城市管理, 2003, (2
2 马洪川:社区规划——引导社区发展的技术手段,广西民族学院学报(哲社版 , 2002, (5
3 朱昌廉:对中国城市社区规划建设中社会可持续发展的探讨, 重庆建筑大学学报 (社科版 , 2001, (1
4吴茜、韩忠勇:国外城市规划管理中的 " 公众参与 " ,城乡建设, 2001年 01月05日
作者简介:刘中起,上海行政学院城市社会研究所助理研究员;
吴娟,上海宏泉集团有限公司审计中心工程审计师。

责任编辑:沈博。