中国古代中央政府机构设置

中国古代中央政府机构设置

中国古代中央政府机构设置

政治制度是人类社会一定发展阶段的产物。从某种意义上说，政治制度的历史就是国家产生和发展的历史。中国作为一个有五千年文明史的统一的多民族国家，其“政治制度发展变化的线索之绵长、体系之完备、经验之丰富、影响之深远，都是世界上其他任何一个国家或民族所无与匹俦的”?。

政治制度通常指政权的组织形式，广义的政治制度则包括政治领域的各项制度。现在我们讨论的是中国古代中央政府机构设置。封建国家的中央行政体制是指在皇权支配之下的中央政府的组织机构及其职能。以下择要就秦汉至明清封建国家中央政府机构的沿革缕分如次：

秦汉两朝在中央实行三公九卿制度，组成了集行政呢、司法、军事、财政和监察于一体的庞大的中央政府。所谓三公，初指丞相、太尉、御史大夫。西汉成、哀间（前32～前2年）至东汉，三公改为太尉、司徒、司空。九卿指奉常（后改太常）、郎中令（后改光禄勋）、卫尉、太仆、廷尉（几度改为大理）、典客（后改大行令、大鸿胪）、宗正、治粟内史（后改大农令、大司农）、少府。除此之外，还有与九卿地位相当的中尉（后改执金吾）、将作少府（后改将作大匠）、大

长秋、太子少傅等。这些官员与九卿和在一起称为“列卿”或“诸卿”。三公九卿虽然各有执掌、分工清晰，但当时职无常守的现象也普遍存在，职与实际责任有很大的区别。汉代的中央行政体制至汉武帝时期发生了重要的变化，中、外朝官开始区分，中朝的尚书组织与外朝的三公九卿组织一起形成既有分工又相互制约的双轨行政管理体制。至东汉，尚书台正式成为国家政务的中枢机构，双轨行政演变为“众务悉归尚书，三公但受成而已”?的管理体制。东汉后期的政治家仲长统评论说：“光武皇帝愠数世之失权，忿强臣之窃命，矫枉过直，政不任下，虽置三公，事归台阁。自此以来，三公之职，备员而已”。

魏晋南北朝时期的政权更迭频繁，其中央行政管理体制比较混乱，从总体上看是沿袭了东汉的制度，但有较大改变。出现了一些新的部门，权力构成和职权分配形式也有一定的变化逐步形成二相（相国、丞相）、八公（太宰、太傅、太保、太尉、司徒、司空、大司马、大将军）、诸省（尚书省、门下<侍中>省、中书省<监>）、诸监（秘书监<省>、殿中监）、诸台（御史台、符节台、谒者台、都水台）、诸卿、诸卫等顺序排列的中央行政组织。

隋唐时期，国家机构的设置比较严整。经过魏晋南北朝几百年的调整，机构的设置发生了很大变化，形成了以三省

六部为主干的新的中央行政体制，一般称之

为“三省六部制”，其政府机构包括三省、六部、一台、九寺、五监。三省是指尚书省、中书省、门下省。六部是指尚书省所属的吏、户、礼、兵、刑、工六个部。九寺相当于秦汉九卿，唐代改卿为寺，即太常寺、光禄寺、卫尉寺、宗正寺、太仆寺、大理寺、太府寺、鸿胪寺、少府寺。从表面上看，某些官职的名称发生了一些变化，如秦汉的少府改称“太府”，掌财务收藏；廷尉改称“大理”（汉代也这样改称过）。但实质上九寺的职权较汉代九卿大为缩小，其地位大大降低，成为管理具体事物的机关。五监是指：国子监、掌学校教育；少府监，掌手工制作，由汉代少府演变而来；将作监，掌宫室营造，是由汉代将作大匠演变而来；军器监，掌兵器制造；都水监，掌水利。此外，宫廷事务主要归殿中省、内侍省和詹事府。西汉的御史府，魏晋以后发展为两个独立的中央官署，即御史台为最高检察机关，秘书省为掌管图书典籍的机关。

?白钢主编：《中国政治制度通史》第1卷，人民出版社1996年版，第1页

?《通典》卷二二《官职四》

宋代的中央行政机构主要由枢密使及其领导的枢密院、中书门下平章事领导的中书门下省和“三司使”组成，即所谓“二府三司”。枢密院和中书门下省是平行的，分掌军事和行政。三司使独立掌管财政。中央机构中虽然保留了三省制的形式，但仅存其名，并无实任。“中书令、侍中、尚书令不预朝政”?，三省之事，各有临时委派的官员判治。尚书省六部二十四司，也各另派官员一至二人判本部事。

各司郎中、员外郎等只表示官阶位次，并不过问本司之事，“居其官而不知其职”?。与此同时，一些新设的机构分割了各部的大部分事权。如审官院代行吏部考核、选任；太常礼院和礼仪院代行礼部的礼仪之权；三司代行户部、工部的大部分职权；审刑院代行刑部审核大理寺所定案牍之事等。直到元丰改制，三省六部才行驶相应的职权。在中央负责管理一般事务的，还有九寺五监。

元朝“遵用汉法”，其中央行政体制的主要变化是将以前的三省制改为一省制。“遂命刘秉忠、许衡酌古今之宜，定内外之官。其总务者曰中书省，秉兵柄者曰枢密院，司黜陟者曰御史台。体统既立，其次在内者，则有寺、有监、有卫、有府”。?从全国政务角度来看，元代中央政府由中书省、枢密院、御史台组成。元朝一中书省一省制代替沿用已久的三省制以后，尚书、门下两省取消了，机构有所削减，但中书省内部官员却在原有的基础上增加了。中书省下设吏、户、

礼、兵、刑、工六部，各有尚书、侍郎、侍中、员外郎等官。其他从属于六部的行政管理机关，如院、寺、监、府等，也在唐朝九寺五监的基础上有所扩大和增加。

明初废除了中国历史上实行了上千年的宰相制度和元代的中书省制度，大大强化了皇帝的权力，在中国历史上第一次出现了绝对专制主义的君主政体，清代研沿袭这种政体使之更加完备。六部制自明

至清末沿袭不变，六部之上无统属机关，直接对皇帝负责。新出现的中枢部门，主要是明代的内阁和清代的军机处。内阁大学士、军机大臣实际上行驶了秦汉以来宰相的职权，但内阁和军机处都不过是皇帝的机要秘书处，而不是中央政府的最高行政机关。此外，还设有太医院（掌医药）、通政使司（掌接受奏章等事）、翰林院、理藩院（掌少数民族事务）至于九寺、五监，至清代精简为五寺、二监，即大理寺、太常寺、光禄寺、太仆寺、鸿胪寺以及国子监、钦天监。

综上所述，自秦汉至明清，中央政府的组织形式是循着三公九卿制—三省、六部、一台、五监和九寺制—二府三司制—一省一院一台制—废丞相，六部直接对皇帝负责制之轨迹演变的。当然，秦汉至明清封建国家中央行政体制所包含的不仅仅是上述内容。虽然历代行政体制从总体上看体现了专制和集权的原则，但是也不能一概抹煞其对国家管理所发挥的积极作用；再看到其弊端的同时，也要看到其合理性与有效性的一面。中央集权有利于国家的统一与稳定，反映了古代中国经济与社会发展的特殊需要，是中国封建社会高度成熟与发达的必然产物。

?《宋史·职官志一》

?《文献通考》卷四七《职官总序》

?《元史·百官志序》

备注：本文主要内容借鉴于齐涛主编的《中国通史教程》