简析中国农村社会保障制度历史与现状

简析中国农村社会保障制度历史与现状
[摘要]新中国成立以来，随着我国社会的进步以及农村的不断发展，我国农村社会保障制度也相应地发生了改变。

如何建立同社会经济发展水平相适应的农村社会养老保障制度，从而解决农民发展的后顾之忧，是解决社会主义新农村建设的重要保证。

从我国农村养老保障的发展历程来看，可以从中吸取一些经验教训。

[关键词]农村社会保障制度变革
一、建国后农村社会保障制度的历史演变
新中国成立至今，我国农村社会保障走过了60年的发展历程，其演变历程可大致分为如下三个阶段：
1.新中国成立初期
新中国成立初，国际国内形势错综复杂，党和人民面临着巨大的困难和严峻考验。

当时中国的经济不仅远远落后于欧美发达国家，就是与许多亚洲国家相比也有一定的差距。

1949年，人均国民收入只有27美元，相当于亚洲国家平均值的2/3。

党和政府的主要工作是带领全国人民尽快从战争的困难中脱离出来，解决城乡特殊困难群众生存问题，恢复生产力。

这一时期，社会保障工作的主要内容就是救灾备荒、优抚安置等等。

以《1956年到1967年全国农业发展纲要》的制定为这一时期的主要标志。

该《农业发展纲要》明确提出：“农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员，在生活上给予适当照顾，做到保吃、保穿、保教（儿童和少年）、保烧（燃料）、保葬，使他们生老病死都有保障。

这一时期的农村社会保障主要特点：建立起了新中国农村社会保障初步体系，在当时的社会情况下，建立了集体供养与家庭养老相结合，以农村合作医疗为基本的医疗保障，着力做好优抚安置、救济救灾工作等。

为新中国战后的重建、恢复生产力以及社会稳定的重要保证。

2.十一届三中全会以后
十一届三中全会以来，在解放思想、实事求是思想路线的指引下,中国共产党围绕着怎样建设社会主义的问题进行了全面的政策创新。

党的工作重点转移到以经济发展为中心上，解放思想、发展生产力、勤劳致富成为全社会的统一认识。

在农村，以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革得以推广，激发了广大农民生产的积极性。

随着农村经济的发展，越来越多的社会问题开始显露出来。

其中农村的养老问题最为突出，成为制约农村发展的主要问题。

在1986年，第一次明确提出了“社会保障”这一概念，规范了社会保障制度中社会救助、社会保险、社会福利、优抚安置等各项内容。

1987年民政部印发的《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》标志着我国农村社会保障制度改革进入了新的探索期。

改革开放以后，伴随着市场经济的介入，“个人”演变为“社会人”，企业包办社会保障的现象消失了，单位的福利待遇变得越来越少了。

很多企业在公司制改革后，职工已经完全失去了享受单位福利待遇的机会，退休后也实行社会化管理方式。

我国目前尚处在社会主义初级阶段，生产力发展水平较低下。

虽然“文化大革命”后，农村社会保障制度进行了不少的改革和完善，但从总体来说仍处在灾害救济、“五保”制度的低水平阶段。

同时，由于计划生育政策的实施，改变了中国的人口增长方式；，养老服务层面上扮演非常重要的庭功能也逐渐弱化甚至消失，传统的家庭养老的方式在伴着经济发展、社会转型、人口结构变动等诸多因素的影响，正面临着前所未有的挑战。

由于新中国当时正处于转型时期，政策上、财力上都没有做好充分准备。

公共需求与政府提供公共物品、公共服务能力的矛盾凸现。

相比较于同时期我国经济改革所取得的成就，农村社会保障制度的建设进入低谷。

3.20世纪90年代以后
在这一阶段，城镇社会保障体系受到了剧烈的冲击，发展停滞，但是农村集体保障却得到了异常的发展，特别是农村合作医疗，农村合作医疗的覆盖率达到全国行政村的90%。

1992年民政部制订出台了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，标志着我国进入了现代农村社会保障制度积极探索的重要时期，目的是为了建立一个以农村社会养老保险为中心的农村社会保障体系，其运行方式主要是以个人缴费为主，集体补助为辅的国家给予政策扶持。

1995年国务院办
公厅转发了民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》指出逐步建立农村社会养老保险制度，是建立健全农村社会保障体系的重要措施之一。

1997年，合作医疗的覆盖率也只有17%，农民的参保率也仅有9.6%；1999年国务院决定对农村养老保险进行集中整顿及规范，并停止开展一切的新业务。

1994年颁布了新的《农村五保供养工作条例》，它是对形成于农业合作化时期的“五保”供养制度的不断发展与完善。

但是由于社会养老的覆盖人群狭窄，对于解决整个农村保障的作用也显得十分有限。

在社会救助方面，也取得了两个方面的重大突破以及一个方面的巨大成就。

两个突破是：第一，实施救助制度的出发点不仅仅再是巩固政权而是维护公民的基本生存权。

第二，在全国很多地区，农村居民的最低社会保障制度实现了从无到有的历史突破。

与此同时，我国正在积极探索建立以农村养老保险为中心的现代化养老保障体系。

十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合的方式。

”目的是制定与我国基本国情和农村实际情况相符合的农村养老保障制度。

标志着我国农村养老保障制度进入到制度创新、理念创新的新阶段。

二、我国农村社会保障的现状
近几年来，我国农村社会保障发展迅速，形成了以基本社会养老保险、合作医疗、最低生活保障、五保供养、医疗救助等方面为主要内容的农村社会保障体系，各项制度有从无到有、从不完善到完善，初步建立了保障农村群众的基本生活需要的体系。

但我国的农村社会保障依然面临着许多严峻的的挑战。

主要表现为以下几点：
1.我国农村社会保障制度度过于单一，保障水平低，覆盖面积小。

我国农村社会障发展也相对滞后，农民人数众多、收入也相对较低的情况没有发生根本转变，即使在浙江、江苏、广东这样的经济发达地区和重庆这样的城乡统筹试点地区，农村社会保障体系建设也存在许许多多问题。

目前，我国农村社会保障体系很不健全，保障的形式也主要是农村社会救济、社会优抚以及少数地方推广的农村社会养老保险，大多数农村人还无法享受到社会保障的保障。

2．农村社会保障的统筹层次低，不利于未来更高水平的保障统筹管理。

目前
试点较早的浙江和重庆地区采取的方法是针对不同群体制定不同政策的方式，比如和农民相关的养老保险就有城乡居民社会养老保险、农民工养老保险、被征地农民养老保险等多种形式。

由于目前农村社会保障基金管理体制尚未正式确立，社会保障也尚未立法，更没有形成完整的法律体系，使得农村社会保障基金管理的工作无法可依，资金管理存在很大的风险，不能解决保值增值的基本问题。

还有就是由于我国从事农村社会保障工作的一些基层领导人员素质普遍偏低，私欲膨胀严重，把农民交来的钱挪作他用、私分、贪污等现象层出不穷。

还有的问题就是一些地方财力较为雄厚的经济发达地区，也存在基金保障和管理能力不强的问题，基金安全也存在风险。

还有就是很多参保人员就医和报账不够灵活，一旦跨出统筹区就医的情况，就必须办理异地就医申请手续，手续繁琐，并且往返不便。

3．村居民对于参加社会保障的的重要性意识较弱，投保参保积极性尚未充分调动。

农村居民对于参加新型农村养老保险的意识较为薄弱，特别是45岁以下农民的参保积极性不高，参保率较低，未来新型农村保障的扩面工作仍面临较大压力。

农村以养老保险为重点的社会保障试点工作也仅在小范围内实行，并没有法律明文规定凡是符合条件的地区农民必须参加。

而且，养老保险基金的基本筹资渠道是以农民自我缴费为主，这样，本应由社会统一负担的保险待遇转嫁给了农民个人身上，这就与原有的家庭保障变化不大，使养老保险的社会性功能没有得到充分的发挥。

4．目前我国农村社会保障工作管理十分混乱，出现多头管理，条块分割的现象严重，并且各自为政。

农村社会保障工作存在多头管理，容易出现漏管和重复管理的现象。

由于当前我国农村社会保障的各项内容分别归不同管理部门，导致管理职能分散严重。

如新农保归地方劳动保障部门，新农合归地方卫生部门，农村低保、五保供养和医疗救助归民政部门，这种方式不仅增加了群众理解政策以及管理部门的办事难度，也不利于政策执行的衔接。

于此同时，农村社会保障相关法律法规建设相对滞后，增加了政策制定以及实施过程的难度。

部分在国有企业工作的农村职工的社会保障统筹归当地的劳动部门管理，医疗保障则由卫生部门和劳动者所在的单位或乡村进行集体共同管理，农村养老、优抚、救济等归民政部门，足以看出管理格局的混乱。

加之这些部门在农村社会保障的管理和决策
上经常发生一些矛盾，导致互相推诿从而造成效率低下的局面。

三、我国农村社会保障现状的解决措施
1.由于农村社会保障基金管理体制尚未正式确立，没有形成完整的法律体系，使得农村社会保障基金管理的工作无法可依，因此加强农村社会保障的立法工作，建立和健全社会保障法律体系，使农村社会保障有法可依，从制度上保证农村社会保障可以平稳健康的运行，为农民解决后顾之忧。

2.由于我国农村居民对于参加新型农村养老保险的意识较为薄弱，特别是45岁以下农民的参保积极性不高，参保率较低，未来新型农村保障的扩面工作仍面临较大压力，因此加大对农村社会保障的宣传力度，使更多的农民了解参加农村社会保障的重要性，并鼓励他们积极的参与农村社会保障中来。

这样可以使农村社会保障在农村顺利推行。

3.为了解决我国农村社会保障过于单一，覆盖面积小，保障水平低的问题，政府应加大对农村社会保障的投入，以此来提高农村社会保障的保障水平低，扩大社会保障的覆盖面积。

针对我国从事农村社会保障工作的一些基层领导人员素质普遍偏低，私欲膨胀严重，把农民交来的钱挪作他用、私分、贪污等现象，我国政府要加大对农村社会保障金使用的监督力度，防止一些人通过不正当的手段从中木取私利，从而影响农村社会保障的水平。

4.由于我国农村社会保障工作管理十分混乱，农村社会保障工作存在多头管理，条块分割现象严重，并且各自为政，容易出现漏管和重复管理的现象，对此政府应该精简行政部门，明确各部门的权利与义务，从而改变农村社会保障管理混乱的局面，提高行政部门的办事效率。

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