一带一路与城市外交汤伟

中国外交
“一带一路”与城市外交
*
汤伟［内容摘要］从地理经济角度来看，“一带一路”就是沿线城市的互联互通，这
种互联互通形塑的“流动空间”赋予了城市外交新的可能性和必要性，城市外交事实
上已成为国家战略的重要支撑。

文化、
经济发展和共同关切赋予了城市外交的动力。

“一带一路”的城市外交应在“求同存异”原则上，建立友好城市，构建城市协作平台。

“一带一路”城市外交也带来诸多后果，表现在对世界城市网络、中国外交决策体系的变革以及城市发展规划和空间格局的适度影响。

［关键词］“一带一路”城市外交城市协作平台乌鲁木齐
［作者简介］汤伟，上海社会科学院国际关系研究所副研究员，复旦大学社会发展与公共政策学院博士后
近两三年中国先后提出了建设丝绸之路经济带、
21世纪海上丝绸之路等一系列重大倡议，
形成了完整的“共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路（简称‘一带一路’）”战略。

这一战略初步计算涉及亚欧大陆65个国家，包括中亚、东南亚、南
亚、中东、中东欧甚至非洲等地区。

“一带一路”显然不只是一条经济带或者一条海
上通道，也不是一个项目运作的平台，而是多层次、多维度、多平台编织而成的网络，而这个网络编织的基础是道路、桥梁、港口、机场、铁路、油气和电力等硬件基础设施。

从地图上看，这些基础设施相互连接的是重点城镇、口岸、边境、开发区和产业园区，而口岸、边境、开发区和产业园区也在具体城镇内部，由此城镇成为事实上的“一带
一路”节点。

这也说明“一带一路”不是对外援助，而基础设施互联互通基础之上的
政策协调、贸易投资便利化和相关经济合作，无论是实施主体还是辅助支撑角色都必
·
95·*
本文系国家社科基金重大项目
“中国参与全球治理的三重体系构建研究”（项目编号：12＆ZD082）及国家社科基金重点项目“功能疏解背景下的特大城市建设与管理模式创新研究”（项目编号：14AZD026）的阶段性成果。

须基于市场和双边共赢原则行动，遇到具体问题充分尊重协调、协商解决。

既然重要
节点城市成为“一带一路”实施的关键，那么任何事关“一带一路”的区域、多边双边
安排也就无法脱离节点城市的参与，城市外交便浮出水面。

目前广泛接受的城市外
交概念，是荷兰国际关系研究所学者简·梅丽森提出的
，“城市外交是城市或地方政府为了代表城市或地区和代表该地区的利益，在国际政治舞台上发展与其他行为体
的关系的制度和过程”。

①然而，中国学者普遍认为城市外交是国家总体外交的重要
组成部分，应当服从于总体外交，是中央政府政策指导和授权下所从事的对外交往活
动。

②城市外交不仅仅代表城市或地区利益，还必须反映国家战略和总体外交诉求，甚至应首先服务于国家战略和改革发展需要。

这意味着城市对外行为与总体国家战略和改革发展需求相悖则是不妥当的。

譬如中国广西钦州，其“中马工业园区”却关
联到中国的东盟地区战略。

③这次国家提出“一带一路”战略，乌鲁木齐也扮演类似
的角色。

城市外交反映国家战略，这意味着中国城市的对外关系扮演着“嵌入式外
交”的角色。

④然而，问题的关键是，在“一带一路”战略推进过程中，这种嵌入式外交
或者城市外交的动力或者微观基础在哪里？推进城市外交又可以采取何种方式？又可能具有哪些影响？对于这些问题学术界尚无深入分析和梳理。

一、“一带一路”城市外交的动力
城市为何需要与境外城市构建制度化联系，不同学者有着不同答案，但基本指向市场驱动的全球化。

其实全球化具有不同维度，譬如文化、经济贸易和环境保护等，也有着不同层面，譬如全球、区域、国家和具体地方。

一些学者指出全球化的组织框
架其实是世界城市网络，
只有当城市成功推动城市间构建起制度化横向联系时全球化才获得成功，⑤然而这种制度化的横向联系并不都属于城市外交。

城市本质在于积
聚或集聚，首先并不是作为独立主体而存在，而是资本、信息、人力和企业总部集聚和
流动的空间和场所。

世界城市假说的提出者约翰·弗里德曼也认为，“城市，是社会
·
06·《国际关系研究》
2015年第4期①②
③
④⑤
Ｒogier van der Pluijm ，Jan Melissen ，“City Diplomacy ：The Expanding Ｒole of Cities in International Poli-tics ，”The Hague ，Netherlands Institute of International Ｒelations Clingendael．Clingendael Diplomacy Papers No．10，2007．
赵可金、陈维：《城市外交：探寻全球都市的外交角色》，《外交评论》2013年第6期，第61 77页。

余万里：《从城市外交案例到城市外交理论》，《公共外交季刊》2013年秋季号第2期，第77 78页。

赵可金：《嵌入式外交：对中国城市外交的一种理论解释》，《世界经济与政治》2014年第1期，第135
160页。

汤伟：《世界城市与全球治理的逻辑构建及其意义》，《世界经济与政治》2013年第6期，第97 116页。

经济体系的空间组织，所讨论的是场所和地点而非行为主体”，全球生产网络和市场
体系主要通过世界城市网络空间予以呈现。

①既然城市首先是场所和空间，那就不可
能将在该场所和空间活动的行为主体以自身的利益超越国境的制度化联系纳入城市外交范畴。

譬如，居住于首都城市的职业外交官代表国家在全球范围内活动，但并不代表城市自身的发展诉求，譬如非政府组织出于规范道德与境外组织、政府构建稳定的合作关系，还譬如位于某个世界城市企业总部海外投资设厂。

既然城市作为场所和空间，其内部行为体的对外联系不是城市外交，那么如何才能称呼城市外交？笔者
认为至少具有两大要素：（1）城市作为必须作为政策权威而行动，
即城市自身要作为行为主体而存在。

需要指出的是，这里的政策权威并不一定是政府，其他行为主体暂时获得政策权威也可以代表行事，譬如行业协会。

（2）城市的行动必须着眼于公共
利益。

这种公共利益可以着眼于城市自身层面，
也可以着眼于国家层面。

事实上，城市作为外交主体构建与境外城市的制度化联系离不开以城市作为空间和场所的其他
行为主体的互动，
可以说有相当部分来自他们的发展需求和实际推动。

譬如，企业、非政府组织、城市居民对外联系过程中涉及国外的基础设施、法律法规、社会文化环境和运行机制，这就需要总体外交但也需要城市层面的联系。

既然城市外交动力主要源自公共利益和实际需求，那么从这样的视角看待“一带一路”这一重大战略，就
不难发现
“一带一路”城市外交动力源自文化交流，包括基础设施、经贸、科技进步在内的城市发展以及对城市发展过程中负面问题的治理。

首先，文化交流是城市外交最初的着手点。

文化对外交的影响可以在约瑟
夫·奈的“软实力”概念那里得到恰当的说明，然而不同地域的文化迥异，这种迥异可能产生“文明的冲突”，也可以相互借鉴，取长补短，增信释疑，进而构建共同认知和心理基础。

文化交流需要载体，古代以丝绸为象征和媒介，在沿线诸多国家和民族中成功构建了紧密联系的交流纽带，形成以包括阿富汗、哈萨克斯坦、中国新疆中亚地区为轴心向东西伸展的国际大市场。

通过这个大市场和交通，中国许多科学文化成就传到西方，而西方的物质产品和文化也传入中原，最终在交互进程中留下了无数丰富的物质和非物质文化遗产。

不同于古代，现代文化的精髓和最高成就往往在城
市，
只有通过城市，文化交流才可最大程度地推进民众相互了解、挖掘相互文化需求、创新文化产品、推进文化传播。

“一带一路”尤其是丝绸之路经济带上的城市，具有
异常丰富的物质和非物质文化遗产，也面临创新文化产品的压力，单靠自身往往难以
·
16·“一带一路”与城市外交
①John Friedmann ，“The World City Hypothesis ，”Development and Change ，1986，Vol．17（1），pp．69 93．
《国际关系研究》2015年第4期
有效支撑获得经久发展，只有与境外城市共同行动、集体协调才能发挥整体影响力。

因此，文化交流、保护丝绸之路的物质和非物质遗产、进而创造出符合时代精神的文化产品成为城市外交的驱动力之一。

事实上，“一带一路”的战略规划和设计，需要做到五通，其中民心相通主要依赖城市间的文化交流。

遗憾的是，目前这种交流还局限在政府层面，譬如《政府间文化交流合作协定与计划》以及多次举办的以“丝绸之路”为主题的文化交流，均未深入到大众群体，因此城市外交的文化内容还具有很大的拓展空间。

其次，城市发展或者城市竞争力也是城市外交的动力之一。

当前具有全球影响力的国际性大都市，或者说世界城市都在全球各地建立驻外办事处，发展姐妹城市网络，积极参与全球性、区域性或者专题性城市多边合作，核心主旨也在于发现并充分发挥自身的优势，提升全球竞争力。

尽管“一带一路”沿线城市主要还是发展中国家城市，其主旨还不在于如何提升自身的全球竞争力，但追求经济社会发展、提高民众福祉、加强自身与外部连通还是共同的关切，由此包括铁路、公路、石油天然气管道和空中航线等在内的互联互通是关键。

然而，这些基础设施建设具有自身特点，外部性强，投资量大，运营风险高，一旦建成易形成“锁定”，因此除了经济和技术特性也有政治和外交属性。

这表现在：（1）政治和战略猜疑，认为中国建设“一带一路”是为了平衡“亚太再平衡”战略，扩大自己的战略腹地和势力范围；（2）政治协调难度，各国经济发展水平、经济活动布局和人口地理分布存在较大差异，对基础设施有着不同需求，公路、铁路、民航和管道等有着不同类型的基础设施建设优先顺序；（3）沿线民情和社情复杂，很多地区宗教、民族、经济和地缘政治问题交织，不同主权国家、政府协调和权责划分以及利益分配难度较大；（4）基础设施本身还存在持续时间长和后期管理维护，具体建设和运营过程中容易产生各种背离合约的行为。

在这种复杂背景下，尽管需要国家层面的外交创新，但也难以完全应对，因此需要多层次的制度创新和社会网络构造，地方和城市获得参与空间。

这种地方和城市的参与性质上也可分为两类：（1）城市承担国家交办的标志性项目和重点工程，或者为国家标志性项目和重点工程提供配套服务；（2）城市和地方政府基于自身发展战略和市场规则主动行为，譬如产业链条的对接、过剩产能的输出、国外产品的吸纳和双边贸易开展，等等。

再次，除了文化和基础设施互联互通、经贸往来，如何在发展过程中应对共同问题也可以是城市外交探讨的焦点，譬如交通拥挤、空气污染、环境恶化、贫富无限分化、贫民窟蔓延、卫生设施供应不足、民族关系复杂、暴力冲突和居住隔离，等等。

这些问题往往既不符合基于发达国家城市经验总结出来的理论，譬如世界城市理论和·
·
26
城市治理理论等，也很难照搬照抄发达国家的经验和政策。

因此，如何在截然不同的制度环境和经济社会特征下寻找问题的解决方案考验着执政者的智慧，当然“一带一路”的节点城市在应对上述难题过程中的确也涌现一些行之有效的解决方案和实践智慧，这就给相互借鉴、共同探索提供了契机。

更需意识到的是，在共同寻求解决方案进程中，这些发展中国家城市还面临资源不足的问题，而城市外交则是实现资源共享的重要途径。

譬如，乌木鲁齐医疗资源相对丰富，完全可以通过城市外交帮助周边国家城市居民提高公共卫生治理绩效和健康水平。

还譬如，乌鲁木齐正在积极建设
“中国—中亚科技合作中心”，境外城市完全可以遵循优势互补、资源共享、功能配套和协同服务的原则积极参与，一起建设面向中亚及丝绸之路带重点发展产业的开放式国际化服务平台，通过科技进步和产业有序转移实现共同繁荣。

由此，对于“一
带一路”
的诸多发展中国家来说，围绕城市发展、城市化进程中的理论探讨、问题探索和资源共享也是城市开展对外关系的重要动力。

二、“一带一路”城市外交的形式
文化、经济贸易和基础设施以及共同关切的城市问题驱动着“一带一路”的城市外交，然而采取何种形式仍不明确。

国内有学者指出，城市对外交往通常分为三个阶
段：旅游推广主要服务于短期旅行居住，
印象也较为肤浅；经济文化交往，城市开始实现整体性多层次立体化的对外交往；以塑造话语权为核心，城市在一些领域开始引领
国际潮流，
成为全球性创新和文化活动的策源地。

①这种对外交往似乎更多的属于城市营销和城市形象范畴而不是城市外交范畴，笔者认为“一带一路”的城市外交最典型的形式便是友好城市和城市协作平台的构建。

友好城市或者姐妹城市是城市外交的最常见也是最重要手段。

友好城市的广泛建立有助于加深国家之间的相互了解、消除文化观念冲突、互通有无、共同发展，从全世界实践来看效果也非常显著。

就我国而言，友好城市的建立对改革开放事业也很有帮助，自1973年至2015年5月，我国有30个省、自治区、直辖市（不包括台湾省及港、澳特别行政区）和447个城市与五大洲133个国家的475个省（州、县、大区、道
等）和1460个城市建立了2171对友好城市（省州）关系，
有效地推动了中国从沿海到内陆的逐次开放。

然而，友好城市和姐妹城市不能停留在有组织、有目的的对外文化交流活动，包·
36·“一带一路”与城市外交
①周鑫宇：《“城市外交”的特殊作用》，《世界知识》2015年第7期，第73页。

括文化团体的对外访问、特色文化产品的出口、举办国际瞩目的大型文化活动或展
会，
尤其是国家体育赛事、博览会和交易会，等等。

友好城市或者姐妹城市需要深化，从“一带一路”的角度来看，除了加深了解和宣扬古丝绸之路的物质和非物质文化遗产、提升共同认同外，还迫切需要将经济贸易纳入友好城市内容。

这有两种路径：第一种路径可将姐妹城市提升至更高水平，尽快将经济贸易关系纳入城市间双边关系。

城市应帮助伙伴城市先锋行业的小型、中等规模的公司在自身城市找到顾客，而伙伴城市也能帮助自身扩大出口。

为了扩大和增进市场动力，双方还可以在遵守各自法
律的前提下简化双边经贸投资手续，
完善市场保障。

第二种路径，尽可能根据自身的产业基础和发展线索寻找友好城市。

譬如，
旧金山中国项目与其在上海、北京以及广州的办公室合作帮助30个总部位于旧金山的重要的高科技公司获取重要市场联系和伙伴。

根据布鲁金斯的研究，芝加哥和墨西哥城在1991年就成为友好城市，而后2013年签订新类型城市间经济伙伴关系也旨在贸易、创新和教育等领域共同发起一
系列倡议，
以增加就业、扩张高端产业进而增强自身在全球范围内的竞争力，有效推动不同市场之间的思想、投资、人才、商品和服务流动。

①由此可见，地方和城市领导
人强化贸易和商务联系，分享创新性政策的行为可增强城市总体竞争力。

目前，中央
已明确提出要发挥新疆独特区位优势和我国向西开放重要窗口的作用，
深化与周边国家和地区文化交流，形成丝绸之路经济带上重要的交通枢纽商贸物流和文化科教中心。

乌鲁木齐是新亚欧大陆桥经济走廊和中国—中亚—西亚经济走廊上的主要节
点城市，
已与26个外国城市结为国际友好城市，为进一步对外合作奠定了基础。

问题关键是友好城市建设要有重点和层次。

“一带一路”涉及国家很多，城市更多，它
们经济实力、产业联系、地理位置和人文状况都各不相同，因此必然呈现层状（Lay-ers ）。

这种层状使得开展友好城市建设时应采取差别化策略，新疆乌鲁木齐应重点
强化与一些具有紧密政治经济联系的关键城市、
重点城市的联系，把一些示范项目向纵深发展，而对其他一些城市则应视自身的产业发展基础和生产网络有针对性地构建友好城市。

珠海市与巴基斯坦瓜达尔市已确定友好城市和港口的关系，围绕商贸
物流开辟海上物流通道，
珠海港还拟在瓜达尔港自贸区建设“珠海—瓜达尔跨境经济合作区”，并逐步导入产业。

当然友好城市交往还可以围绕某些城市主题，诸如资
源、科技创新、港口、旅游、生态和城市建设等深入交往。

·
46·《国际关系研究》
2015年第4期①“Chicago and Mexico City Cut New Kind of Trade Deal ，
”http ：//www．brookings．edu /blogs /the-avenue /posts /2013/11/18-chicago-mexico-city-liu-donahue．
城市外交更应注重协作平台的构建，以及与国际和区域机制的联系和感应。

“一带一路”从地图上看是数量众多的城市节点用铁路、公路和管道等基础设施连接起来的过程，这一连接不但突破国家主权地理边界，还涉及一些大的国际规制和法律以及小的技术标准和创新。

推进互联互通固然要善于利用各种现有的全球性机制，譬如联合国专业领域的国际法律法规和一些专门性组织倡议，可以利用各种区域、次区域合作平台，譬如上海合作组织、区域全面经济伙伴关系（ＲECP ）协议、中欧对话
会，还可以根据需要创设正式和非正式机制，譬如中国—东盟论坛，X +1，等等。

在次国家层面，机制化、常态化和日常化的城市联盟、城市协调会作用凸显。

中
美省州长论坛案例表明，
集体性的城市联盟或者城市协调会能将一对一的友好城市“点”转化成“面”，将原先单个需求连接起来，整合资源，节省时间和成本，实现规模经济效应，而贸易、投资、能源、环境和人文等单个领域的多边交流合作又能适度超脱于国家间政治，找到各自所需，进而有利于多边地方发展，促进多边关系。

事实上，长
江三角洲城市合作模式对
“一带一路”的城市联盟和城市协调会有着重要启示意义。

长江三角洲城市合作在“长三角城市经济协调会”推动下已超越了信息交流和简单
互动向政策协调、发展思路衔接转变，开启环境保护、旅游、交通和人力资源等多项专
题合作，
最终走向“共同市场”战略合作。

①在无政府的跨国前景下，城市联盟或者城市协调会难度无疑会更大，但只要中央政府支持，适当分权，乌鲁木齐等境内节点城
市就可积极探索。

探索需要坚持“求同存异”，从意向和信息交流开始，逐步扩展到
旅游、
人文、投资、经贸、金融、环保、低碳、科技和医疗等专题合作，最终走向民心相同、政策衔接的战略合作。

事实上，我国城市在合作平台和联盟构建方面已作出许多努力，譬如广东自贸区推进海上丝绸之路沿线港口城市联盟建设，与沿线各节点城市
深化港口设施和海上运输等有关项目合作；还譬如2013年11月8日，
丝绸之路经济带的8个国家24个城市达成《丝绸之路经济带城市合作发展乌鲁木齐共识》
，进一步加强各城市间科技、文化、教育、卫生及城市建设、货物通关、建立国际物流大通道、
搭建展会平台交流和合作，
2014年第九届丝绸之路市长论坛达成《乌鲁木齐宣言》。

城市协作平台不仅可讨论经济发展、民生和社会保障等发展议题，还可共同应对城市病。

随着城市化的迅猛推进，沿线城市和乌鲁木齐等境内城市都出现一些具有共通性和成因类似而无有效解决方案的城市病，城市协作平台可以提供相互借鉴、学习参
·
56·“一带一路”与城市外交
①
罗小龙、沈建法
：《基于共同利益关系的长江三角洲城市合作———以长江三角洲城市经济协调会为例》，《经济地理》2008年第7期，第543 547页。

考进而发现解决方案的契机和平台。

当然，在一些区域性问题方面，譬如中亚水资源分配、中国—东盟国家的海洋权利，城市协作平台还可以补充中央外交，充当集思广益的平台，贡献地方性智慧。

此外城市协作平台也可以对接上海合作组织、中俄哈蒙阿尔泰区域等次区域合作机制，发挥独特的作用。

三、“一带一路”城市外交的影响
“一带一路”的宏大战略构想涵盖人文、经贸、投资和战略互信等各个层次，而人文、
经贸和基础设施也赋予城市外交强大的驱动力，这说明城市外交对国家战略支撑的必要性，而友好城市和城市协作平台则使得城市外交出现新的载体和平台，进而产
生一些新特征：第一，
从传统友好城市国际交流越来越向具体国际合作发展。

第二，从双边的友好城市交流，向多边的网络化、机制化发展。

第三，城市具体项目合作也越来越向区域合作转型，并且越来越多与其他全球机制、区域机制产生交互感应和层
次交叠，构建出
“机制复合体”。

那么这种城市外交的大规模深入开展对“一带一路”还会带来何种影响？笔者以为这种影响大致体现在以下几方面。

首先，促进“一带一路”城市对世界城市网络影响。

世界城市网络形成的基础是
由先进基础设施譬如航空、电信和资金构建起来的“流动空间”，①这一流动空间的管
理和控制能力便决定了具体城市在世界城市网络中位置。

一般说来，纽约、伦敦和东
京等城市因投资贸易、
信息流通的主动权而对全球其他城市尤其是南方城市施加重大的关键性影响。

然而，“一带一路”的实施尤其是欧亚大陆基础设施的互联互通将
对现有“流动空间”产生冲击，欧亚大陆城市贸易、资金、信息和人口的流动量的上升
将驱动世界城市网络版图的改变。

事实上，
全球化和世界城市研究小组（GaWC ）的数据研究发现，金砖国家机制平台成立之后，金砖国家主要城市在世界城市网络的地
位和影响的确呈现上升势头。

②由此推断“一带一路”的城市网络的构建和协作体系
将有可能改变基于“流动空间”的世界城市网络的面貌，而城市外交通过友好城市和
城市协作平台在世界城市网络形成和构造中则扮演某种角色，至少成为润滑器和助推器。

其次，城市外交将推动外交决策体制转型。

“一带一路”推动新一轮对外开放，
·
66·《国际关系研究》
2015年第4期①
②马学广、李贵才：《全球流动空间中的当代世界城市网络理论研究》，《经济地理》2011年第10期，第
1630 1637页。

Ben Derudder ，et al．，“Pathways of Change ：Shifting Connectivities in the World City Network ，2000 2008，”Urban Studies ，2010，Vol．47，Issue 9，pp．1861 1877．。