一带一路与城市外交汤伟

中国外交

“一带一路”与城市外交

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汤伟［内容摘要］从地理经济角度来看，“一带一路”就是沿线城市的互联互通，这

种互联互通形塑的“流动空间”赋予了城市外交新的可能性和必要性，城市外交事实

上已成为国家战略的重要支撑。文化、

经济发展和共同关切赋予了城市外交的动力。“一带一路”的城市外交应在“求同存异”原则上，建立友好城市，构建城市协作平台。

“一带一路”城市外交也带来诸多后果，表现在对世界城市网络、中国外交决策体系的变革以及城市发展规划和空间格局的适度影响。

［关键词］“一带一路”城市外交城市协作平台乌鲁木齐

［作者简介］汤伟，上海社会科学院国际关系研究所副研究员，复旦大学社会发展与公共政策学院博士后

近两三年中国先后提出了建设丝绸之路经济带、

21世纪海上丝绸之路等一系列重大倡议，

形成了完整的“共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路（简称‘一带一路’）”战略。这一战略初步计算涉及亚欧大陆65个国家，包括中亚、东南亚、南

亚、中东、中东欧甚至非洲等地区。“一带一路”显然不只是一条经济带或者一条海

上通道，也不是一个项目运作的平台，而是多层次、多维度、多平台编织而成的网络，而这个网络编织的基础是道路、桥梁、港口、机场、铁路、油气和电力等硬件基础设施。从地图上看，这些基础设施相互连接的是重点城镇、口岸、边境、开发区和产业园区，而口岸、边境、开发区和产业园区也在具体城镇内部，由此城镇成为事实上的“一带

一路”节点。这也说明“一带一路”不是对外援助，而基础设施互联互通基础之上的

政策协调、贸易投资便利化和相关经济合作，无论是实施主体还是辅助支撑角色都必

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本文系国家社科基金重大项目

“中国参与全球治理的三重体系构建研究”（项目编号：12＆ZD082）及国家社科基金重点项目“功能疏解背景下的特大城市建设与管理模式创新研究”（项目编号：14AZD026）的阶段性成果。

须基于市场和双边共赢原则行动，遇到具体问题充分尊重协调、协商解决。既然重要

节点城市成为“一带一路”实施的关键，那么任何事关“一带一路”的区域、多边双边

安排也就无法脱离节点城市的参与，城市外交便浮出水面。目前广泛接受的城市外

交概念，是荷兰国际关系研究所学者简·梅丽森提出的

，“城市外交是城市或地方政府为了代表城市或地区和代表该地区的利益，在国际政治舞台上发展与其他行为体

的关系的制度和过程”。①然而，中国学者普遍认为城市外交是国家总体外交的重要

组成部分，应当服从于总体外交，是中央政府政策指导和授权下所从事的对外交往活

动。

②城市外交不仅仅代表城市或地区利益，还必须反映国家战略和总体外交诉求，甚至应首先服务于国家战略和改革发展需要。这意味着城市对外行为与总体国家战略和改革发展需求相悖则是不妥当的。譬如中国广西钦州，其“中马工业园区”却关

联到中国的东盟地区战略。③这次国家提出“一带一路”战略，乌鲁木齐也扮演类似

的角色。城市外交反映国家战略，这意味着中国城市的对外关系扮演着“嵌入式外

交”的角色。④然而，问题的关键是，在“一带一路”战略推进过程中，这种嵌入式外交

或者城市外交的动力或者微观基础在哪里？推进城市外交又可以采取何种方式？又可能具有哪些影响？对于这些问题学术界尚无深入分析和梳理。

一、“一带一路”城市外交的动力

城市为何需要与境外城市构建制度化联系，不同学者有着不同答案，但基本指向市场驱动的全球化。其实全球化具有不同维度，譬如文化、经济贸易和环境保护等，也有着不同层面，譬如全球、区域、国家和具体地方。一些学者指出全球化的组织框

架其实是世界城市网络，

只有当城市成功推动城市间构建起制度化横向联系时全球化才获得成功，⑤然而这种制度化的横向联系并不都属于城市外交。城市本质在于积

聚或集聚，首先并不是作为独立主体而存在，而是资本、信息、人力和企业总部集聚和

流动的空间和场所。世界城市假说的提出者约翰·弗里德曼也认为，“城市，是社会

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06·《国际关系研究》

2015年第4期①②

③

④⑤

Ｒogier van der Pluijm ，Jan Melissen ，“City Diplomacy ：The Expanding Ｒole of Cities in International Poli-tics ，”The Hague ，Netherlands Institute of International Ｒelations Clingendael．Clingendael Diplomacy Papers No．10，2007．

赵可金、陈维：《城市外交：探寻全球都市的外交角色》，《外交评论》2013年第6期，第61 77页。余万里：《从城市外交案例到城市外交理论》，《公共外交季刊》2013年秋季号第2期，第77 78页。赵可金：《嵌入式外交：对中国城市外交的一种理论解释》，《世界经济与政治》2014年第1期，第135

160页。汤伟：《世界城市与全球治理的逻辑构建及其意义》，《世界经济与政治》2013年第6期，第97 116页。

经济体系的空间组织，所讨论的是场所和地点而非行为主体”，全球生产网络和市场

体系主要通过世界城市网络空间予以呈现。①既然城市首先是场所和空间，那就不可

能将在该场所和空间活动的行为主体以自身的利益超越国境的制度化联系纳入城市外交范畴。譬如，居住于首都城市的职业外交官代表国家在全球范围内活动，但并不代表城市自身的发展诉求，譬如非政府组织出于规范道德与境外组织、政府构建稳定的合作关系，还譬如位于某个世界城市企业总部海外投资设厂。既然城市作为场所和空间，其内部行为体的对外联系不是城市外交，那么如何才能称呼城市外交？笔者

认为至少具有两大要素：（1）城市作为必须作为政策权威而行动，

即城市自身要作为行为主体而存在。需要指出的是，这里的政策权威并不一定是政府，其他行为主体暂时获得政策权威也可以代表行事，譬如行业协会。（2）城市的行动必须着眼于公共

利益。这种公共利益可以着眼于城市自身层面，

也可以着眼于国家层面。事实上，城市作为外交主体构建与境外城市的制度化联系离不开以城市作为空间和场所的其他

行为主体的互动，

可以说有相当部分来自他们的发展需求和实际推动。譬如，企业、非政府组织、城市居民对外联系过程中涉及国外的基础设施、法律法规、社会文化环境和运行机制，这就需要总体外交但也需要城市层面的联系。既然城市外交动力主要源自公共利益和实际需求，那么从这样的视角看待“一带一路”这一重大战略，就

不难发现

“一带一路”城市外交动力源自文化交流，包括基础设施、经贸、科技进步在内的城市发展以及对城市发展过程中负面问题的治理。

首先，文化交流是城市外交最初的着手点。文化对外交的影响可以在约瑟

夫·奈的“软实力”概念那里得到恰当的说明，然而不同地域的文化迥异，这种迥异可能产生“文明的冲突”，也可以相互借鉴，取长补短，增信释疑，进而构建共同认知和心理基础。文化交流需要载体，古代以丝绸为象征和媒介，在沿线诸多国家和民族中成功构建了紧密联系的交流纽带，形成以包括阿富汗、哈萨克斯坦、中国新疆中亚地区为轴心向东西伸展的国际大市场。通过这个大市场和交通，中国许多科学文化成就传到西方，而西方的物质产品和文化也传入中原，最终在交互进程中留下了无数丰富的物质和非物质文化遗产。不同于古代，现代文化的精髓和最高成就往往在城

市，

只有通过城市，文化交流才可最大程度地推进民众相互了解、挖掘相互文化需求、创新文化产品、推进文化传播。“一带一路”尤其是丝绸之路经济带上的城市，具有

异常丰富的物质和非物质文化遗产，也面临创新文化产品的压力，单靠自身往往难以

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16·“一带一路”与城市外交

①John Friedmann ，“The World City Hypothesis ，”Development and Change ，1986，Vol．17（1），pp．69 93．