中国弱势群体的社会保障问题

中国弱势群体的社会保障问题

刘翠霄

一、中国是一个具有人道主义传统的国家

中国是一个具有悠久的扶弱济贫优良传统的国家。早在春秋战国时期，孔子就发表过“大同”和“小康”的著名言论。孔子将大同社会描述为“老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者，皆有所养”。在古代中国，大同社会只是人们的一种理想，而在实践中，从官方到民间都有扶贫济弱的措施和行动，并且代代相传和延续，使得我们国家成为具有悠久人道主义传统的国家。春秋战国时期（公元前十一世纪）的《周礼》中有“保息六”的政策，其内容是：以保息六，养万民：一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富。1意思是以保障民众休养生息的6项政策来处理民政：第一是要爱护儿童，第二是要赡养老人，第三是要赈济寡孤，第四是要优恤贫困，第五是要照顾残疾，第六是要平均徭役。国家企图通过对“幼、老、穷、贫、疾、富”特殊情况的照顾，达到安定社会秩序，使慈幼、养老等道德观念潜移默化，成为一种社会公德的目的。公元585年，隋文帝设置了“义仓”，“义仓”在很长一段时期承担着储备赈济灾民粮食的任务，但也起到济恤“鳏寡癃残无告不能自存者”的作用。2晚清时期，外国传教士纷纷来到中国，他们认为传教最有效的办法是办慈善事业。教会的慈善事业主要是医疗、灾荒救济和慈幼，而且慈幼是一项主要的活动，包括创办育婴堂、孤儿院、盲童学校、聋哑学校。中华民国时期，出现了许多慈善家，作出杰出贡献的是张謇（jian）和熊希龄。张謇从事慈善事业主要是设立养老院、残废院、盲哑学堂、盲哑师范传习所、育婴堂等和救济灾民。在张謇的影响下，上海、南京、天津、贵阳等地也纷纷建立盲哑学校。另一位慈善家是熊希龄，他在慈善事业上的贡献主要是救灾和创办香山慈幼院。3这些来自政府和民间的对于弱势群体保护的措施基本上是仁政和人道主义的表现。人道主义精神，从人类出现之始起，便在历史的发展中不断地被继承下来，深藏在当时的最高文明的生活中。任何一个国家，经济和政治制度有生有灭，国家、民族和文明有兴有衰，而人道主义在不同的历史时期虽然有不同的表述形式，但是它不可能过时。以往各个时代的政府、慈善机构、民间组织、慈善家对于社会弱势群体所给予的救助，是人道主义的作为，政府施行的“仁政”，也有弘扬社会扶贫济弱，传承和培养社会良好道德风尚的意图和作用。

二、中国弱势群体社会保障法律制度的历史发展

20世纪40年代以来，世界各国以立法形式对弱势群体的权益加以保障，充分地体现了人道主义精神。在发达国家，由于经济发展水平较高，能够为弱势群体提供高标准的现金待遇和服务待遇，使他们能够体面自尊地生活。在我国，由于受经济条件的制约，不能为弱势群体提供比较充足的物质待遇，但是，政府和有关主管部门通过制定符合我国国情的法律来保障弱势群体权益，与此同时，呼吁全社会关心和支持弱势群体事业，呼吁社会为弱势群体募捐资金，所有这些都充分体现了社会主义人道主义精神。

1954年，我国颁布实施的第一部宪法在第45条、第46条、第48条就对弱势群体的社会保障权利作了明确的规定，第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”第46条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”第48条规定：“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。国家保护妇女的权利和利益。”我国对于弱势群体的社会保障权利主要是运用社会保险的原则加以保护，与此同时也没有放弃社会救济的原则，然而，这时的社会救济已将人的尊严和价值要求放在首要位置，这种观念已逐渐成为全社会的共识并为此承担起了责任。

联合国的《经济、社会和文化权利国际公约》是国际人权保障领域最重要的文献之一。我国政

1王子今等：《中国社会福利史》，中国社会出版社2002年版，第56页。

2同上，第145页。

府于1997年10月签署了该公约，全国人大常委会又于2001年2月28日批准了该公约。这是我国人权保障事业上的一件大事。几年来，我国政府信守承诺，认真履行自己的义务，极大地推进了我国公民的经济、社会和文化权利事业，尤其是极大地推进了我国弱势群体的社会保障事业，为国际人权保障事业作出了有益的贡献。

在这里，我们就我国弱势群体中的妇女、儿童和残疾人的社会保障权利的有关问题与各位学者和官员进行交流。

（一）关于妇女的社会保障权利

妇女的社会保障主要体现在对于妇女的生育保险、劳动保护、遗属抚恤、农村“五保”等四个方面。

1．女职工的生育保险制度

早在1951年，我国在制定的第一部《劳动保险条例》中，就对女职工的生育保障作了明确的规定。1955年4月《国务院关于女工作人员生产假期的通知》，对机关女工作人员的生育保障作了基本相同的规定。条例和通知的主要内容有：劳动保险金按工资总额的3%提留，生育保险金包括在劳动保险金之中；生育假期为56天，产假期间，工资照发，即生育津贴为工资的100%，高于国际劳工组织所规定的生育保险工资替代率为67%的标准；女职工怀孕、检查、分娩的费用由企业负担。4

1994年12月劳动部发布《企业职工生育保险试行办法》，建立起社会化生育保险制度。办法规定，城镇企业及其职工有参加生育保险的义务；企业缴纳职工工资总额的1%筹集生育保险基金；生育津贴、与生育有关的医护费用和管理费从生育保险基金中支付；生育津贴为本企业上年度职工月平均工资。

2．女职工的劳动保护制度

在我国进行经济体制改革，引入社会主义市场经济的机制以后，女性作为市场经济条件下的弱势群体，其社会价值的实现，在很大程度上需要合理公正的社会保障制度的支持。1988年国务院颁布了《女职工劳动保护规定》，同时废止了以上有关生育保险的规定。《女职工劳动保护规定》旨在维护女职工的合法权益，减少和解决女职工在劳动中因生理特点造成的特殊困难。规定指出，凡适合女职工劳动的单位，不得拒绝招收；不得在女职工怀孕期、产期、哺乳期降低其基本工资，或解除劳动合同；禁止安排女职工从事禁忌从事的劳动；女职工的产假为90天，其中产前假期为15天，略低于1999年第八十八届世界劳工大会新修订的14周的标准；5有不满一周岁婴儿的女职工，其所在单位应当在每班劳动时间内给予其两次哺乳时间，每次30分钟。我国劳动法在第7章也作了相同的规定。6

3．遗属抚恤金制度

1994年7月颁布的劳动法第73条规定，劳动者死亡后，其遗属依法享受遗属津贴。遗属津贴包括丧葬补助金、一次性死亡补助金、供养亲属抚恤金。亲属抚恤金提供给没有从事有报酬的工作，或年满60岁或完全丧失劳动能力的死者配偶以及死者未满16岁的子女和年满60岁或完全丧失劳动能力的父母。亲属抚恤金的标准，以能够维持当地生活水平为原则，由当地政府部门确定。但是，遗属抚恤金总额不得超过死者生前的工资。7

4．农村“五保”制度

我国1956年颁布的《高级农业合作社示范章程》规定：“农业生产合作社对于缺乏劳动能力或完全丧失劳动能力、生活没有依靠的老弱寡、残疾社员在生产和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们吃、穿和烧柴的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬。”随着农村“五保”制度的发展，又增加了“保住”、“保医”的内容。对于“五保”对象实行集中供养和分散供养的制度。1958年，农村敬老院发展到15万所，收养老人300多万。未成年的五保对象满16岁以后，停止五保供养。8

4潘锦棠：《生育保险中的女工利益、企业利益和国家利益》，《中国社会保障》2001年第3期。

5潘锦棠：《生育保险中的女工利益、企业利益和国家利益》，《中国社会保障》2001年第3期。

6郑功成等：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年版，第279-280页。

7《中国社会保障制度总览》，中国民主法制出版社1995年版，第475页。