中国产业政策的特点 评估与政策调整建议

中国产业政策的特点、评估与政策调整建议

项安波张文魁

20世纪80年代后期以来，产业政策在中国备受重视，政府出台大量产业政策，形成了庞大复杂、比较完整的产业政策体系，使中国成为世界上运用产业政策最多的国家之一。但由于产业政策时间上的阶段性、空间上的差异性、主体上的层次性、成效测度上的模糊性，使如何看待及未来如何调整中国的产业政策，多年来一直存在较大争议。

中国产业政策的特点

相较于其他国家，中国产业政策体系复杂性的体现之一是其制定主体的多元化和表现形式的多样化。除政策文件以外，还有法令、条例、措施、规划、计划、纲要、指南、目录、管理办法和通知等形式。其中比较重要或比较有中国特色的是：中央政府发布的正式政策（与此相当甚至层级更高的产业政策表现方式还有法律和党的工作报告；这两种国家意志的体现有时也非常具体，对涉及到的产业影响巨大）、中央部门发布的正式政策、地方政府和政府部门发布的正式政策、部门决议、会议决议、领导书面批示与口头指示及专项检查、专项整顿等七种，具有“政策边界模糊、覆盖面过广”、“行为方式不规范，直接干预市场”、“选择性明显”等特征。

（一）规模化导向

中国产业政策的主要特征之一是重视支持大企业发展，主要表现为保护和扶持在位的大型企业（尤其是国有企业）。如1993年提出对国企进行战略性结构调整，主要措施包括兼并破产、组建大型企业集团、实行大公司战略等；1997年“十五大”提出“抓大放小”改革战略，一些地方和部门出于发展大型企业集团的考虑，出现了行政力量主导、推动国企强强联合或以强带弱。21世纪以来，“推动企业兼并重组、实施重点产业部门大企业集团战略、提高中国工业产业国际竞争力”成为中国产业政策的主要内容。实施这类政策的理由往往是“充分利用规模经济，打造具有国际竞争力的大型企业集团”和“提高市场集中度，避免过度竞争”等。其理论依据一般是“市场失灵”、“经济发展、赶超需要”等。相关政策部门往往在制定行业发展规划和确定项目审批或核准条件时，偏向于在位大型企业，对新进入中小企业发展进行限制。虽然一些行业的产业集中度、企业平均规模及专业化协作水平因此而取得了一定进展，但总的来说，并未改变产业组织结构不合理的状况。主要原因在于产业政策和竞争政策的不协调。如中国的产业组织政策一直将实现规模经济和专业化协作作为主要目标，而忽视了产业组织政策的核心作用在

于“协调竞争秩序与规模经济的关系，实现资源的优化配置”。

（二）抑制部分产业产能过剩和防止过度竞争

上世纪80年代，虽然当时的经济工作重点还是促进供不应求产业发展，但中国产业政策同时也在控制或限制一些产业的发展。如1981年“十二个不准”，限制纺织、汽车、电视机等12个“重复建设行业”发展，1983年提出“适当控制重工业的增速”等。进入21世纪以来，抑制部分产业产能过剩成为中国产业政策的主要目标之一。2004年以来，抑制产能过剩一直是宏观调控的重要内容。对被列入产能过剩行列的行业，原则上不再批准扩大产能的项目；对不符合产业政策要求、不按规定程序审批或核准的项目，一律不得通过企业债、IPO等方式进行融资等。

（三）鼓励企业兼并重组、提高产业集中度

鉴于中国绝大部分产业的集中度很低，产业政策鼓励企业兼并重组、鼓励提高集中度。“十一五”期间，政府大力推进企业组织结构调整和兼并重组，支持优势企业并购落后企业和困难企业。近年来，从“十大产业调整振兴规划”到“十二五规划纲要”，都毫无例外地提出了要“引导企业兼并重组，提高产业集中度”。在这种政策环境及其导向下，一些地方政府以《国务院关于促进企业兼并重组的意见》等纲领性文件及一些部门性产业政策作为促进所辖区域企业兼并重组的政策依据，以“优化资源配置，产业优化升级和企业组织优化整合”为目标,大力推进企业兼并重组、提高产业集中度，导致一些地区部分行业格局出现重大改变，争议颇大。特别是在企业兼并重组过程中的一些不尊重企业独立法人主体地位、不尊重产权、不尊重企业意愿等一些不规范的做法，引起诸多批评。

（四）鼓励技术进步和创新

中国的产业技术政策既是产业政策的组成部分，又是技术政策的组成部分，几乎涉及所有产业，因此也可看作是整个国家的技术政策，其重点随产业发展及环境变化而动态调整。虽然不同阶段的关注重点有所不同，但推进产业技术进步、创造有利于技术进步的环境、完善促进产业技术进步的法律法规体系，鼓励创新、建设以企业为主体的国家技术创新体系，始终是中国产业技术政策的主要内容。

（五）多部门联合行动及综合性行政干预措施

中国产业政策的实施手段以行政性直接干预措施为主，且这些行政性干预措施往往是综合性的，相关行业管理部门有时与质量管理、投资管理、环保、国土、金融甚至公检法等部门采取联合行动。这种“综合运用法律、经济、技术、标准以及必要的行政手段”

（实际上往往是以行政手段为主），往往配以问责制，能较好调动多个相关部门，综合应用产业、金融、土地和环保政策，因而确实能形成强大合力，对相关行业的产业结构、布局、市场格局乃至一些企业命运产生重大影响。

（六）常常对微观经济进行直接行政干预

中国的产业政策也强调利用市场机制，但计划经济的强大惯性、国家干预主义的影响、部门利益和寻租动机等，使其具有过于强烈直接干预市场的特征。具体表现为产业政策几乎覆盖国民经济全部大类行业，针对单个行业的产业政策数量显着增加，政策内容更细化、政策措施更具体；市场准入、项目审批、供地审批、贷款的行政核准、目录指导、强制性淘汰落后产能等行政性直接干预措施进一步被强化。如产业结构政策或其实施细则依然会采用价格管制、强制命令等行政手段将资源配置（抽离）到政府指定优先（限制）发展的产业部门；产业组织政策以行政手段为主，以“关停并转”等强制性行政措施作为产业组织结构调整的手段；产业技术政策很具体地对特定技术、工艺进行选择性扶持等。广泛地直接干预市场、以政府选择代替市场机制和限制竞争，导致产业结构、重点企业、技术路线等有时并非由市场主体自身行为决定，而是政府主导形成。

（七）产业政策体系的多层级性

中国产业政策在体系上是多层级的，中央政府及地方政府（在其辖域）均可制定、实施影响产业发展的相关政策。产业政策制定主体关系上的层级属性并不意味着产业政策一定统一。实际上，不同主体的层次性、利益和目标上的不一致性，常常导致产业政策的扭曲或选择性解读。产业政策体系的多层级和产业政策多主体的性质，使产业政策的制定和实施，受到中央政府、地方政府和企业等多个行为主体的影响与制约，利益关系复杂。这往往也导致政策效果难如人意，甚至事与愿违。

中国产业政策的效果评估

在对中国产业政策效果的评价中，大多数研究结果都倾向于认为中国的产业政策的作用和效果有限，只有部分产业政策在特定时期和阶段起到了较大的作用，许多产业政策的制定和实施反而带来了较大的负面影响，甚至阻碍了产业结构升级和创新能力的增强。

（一）结构政策和组织政策常常难以实现预定目标

在实践中，中国的产业结构政策以确定“某一时期需要大力扶持的重点产业或支柱产业，或者引导退出的衰落产业”为重点工作。实际上，政府过去基本上没能成功预测和规划重点产业和支柱产业，或预测时点发生重大偏差，如上世纪90年代确定的四大支柱产业至今也难以说已发挥支柱作用；而在21世纪初被确认为支柱产业的房产地业，发展