韧性社区建设发展研究综述

韧性社区建设发展研究综述

作者：向铭铭顾林生韩自强

来源：《美与时代·城市版》2016年第07期

摘要：社区是社会有机体的细胞组织，是城市的基本单元；社区减灾是国家综合减灾的重要组成部分，是防灾减灾战役最前沿的阵地。随着城镇化进程的推进，城市日益成为一个复杂的巨系统，同时脆弱性也日趋凸显，故近年关于韧性城市的理论和实践备受关注。从韧性社区的概念、理论、案例入手，探讨其建设发展的历程，以期为我国韧性社区建设提供借鉴。

关键词：韧性；安全社区；防灾单元；减灾模式

[资助项目：国家自然科学基金项目（51408514）]

一、基本概念

近年来，防灾越来越重视承灾体是否具有不依靠或少依靠外部援助而“反弹”或恢复的能力，引出了韧性（Resilient）的概念。它狭义上可以理解为弹性，与脆弱性相对，是一种承受外界应力时对折断、损毁的抵抗属性；广义上则体现出承灾体在外界事物发生改变时所作出的反应，可能是本身具备的，也可能是经过思考、组织后所做出的应对决策，涵盖物理环境、自身硬件、软件、人员、组织、管理等综合因素。

2010年，UNISDR及其合作组织发起了“让城市抗灾——我的城市准备好了”（Making Cities Resilient：‘My city is getting ready’）全球行动，并颁布了《如何使城市更具韧性——地方政府领导人手册》（How To Make Cities More Resilient：A Handbook For Local Government Leaders）。此次全球行动纲领中的“让城市抗灾十要素”为城市提供了抗灾能力衡量标准，其中第10要素就明确指出应重视社区恢复和重建。在重建复兴、防灾减灾的过程中，人们逐渐意识到韧性并不是忽略对基础设施的维护、对物质等硬件的建设，而是显示出对管理等软件的重要性，以及以人为本构建韧性的必要性。

二、相关要素的耦合关系

随着人们对灾害、风险、防灾减灾和应急管理等领域的深入研究，逐渐达成一种共识：绝大多数灾害是“自然的”，但风险是“非自然的”。风险的构成因素主要有三个：灾害（飓风、地震、洪水或火灾等自然致灾因子）；人员和财产受灾害影响的可能性；以及暴露在灾害之下的人员和财产的脆弱程度。这三个因素是动态的，是可以根据个人和组织应对灾害的能力而改善的。社会和环境的发展模式可能增加受灾害影响的可能性和受到灾害影响后的脆弱性，从而增加风险；同时，增加社会和环境的韧性，也可能降低风险。它们之间存在着一种耦合关系。

因此，在自然致灾因子很难掌控的情况下，提高承灾体的韧性是降低灾害风险最为直接、有效的办法。同时，对灾害风险进行监测和评估，则可以了解承灾体的韧性建设情况。社区作为城市最重要、最基本的组成部分之一，其韧性直接关系到城市的抗灾能力。

三、国外相关理论研究和实践模式

较早提出“将社区视为减灾的基本单元”是在1999年世界减灾大会的管理论坛；随后，2001年联合国于国际减灾日提出了“发展以社区为核心的减灾战略”口号；2005年在日本神户世界减灾大会上将社区减灾列为重要内容，并提出“在所有社会阶层，特别是社区，建立应急机制和提高应急能力”；2015年日本仙台世界减灾大会提出新的为期十年的全球计划，即“5-10-50”，旨在助力不同国家和社区更好地实现风险指引式发展。本项目将以五十个国家为对象，十年为期，聚焦五个重点领域：风险意识与预警机制、风险导向的治理模式、防灾、韧性建设以及地方/城市减灾。

但是联合国的标准都是宏观的、纲要性质的，工作体系也以共性为主，要开展实际的韧性社区建设工作，则每个国家甚至地区都必须制定具体的、因地制宜的建设模式。

（一）英国

社区建设发源于英国，其早期具有较强的自发性质。随着社区在社会问题和社会挑战中作用的日益提升，政府开始主导社区在应急管理体系中发挥作用，积累了较为丰富的减灾型社区建设经验，也可看作韧性社区的雏形。重视社区防灾减灾能力的提升和发展成为英国构建应急管理体系的特色。具体内容包括：第一，政府统一规划指导社区建设和发展，并在法律环境和资金支持等方面发挥主要作用；第二，理念上推动形成“社区自救”的应急能力；第三，完善社区服务中心功能，加强与社会组织的合作；第四，建立“我为人人，人人为我”的社区互动减灾救灾模式。第五，建立“社区防灾数据库”，推广好的经验和做法。例如，通过不同类型洪水风险图的形式，将不同规模洪水淹没范围与可能水深等信息公之于众，作为增强全社会风险意识的有效手段。

（二）美国

20 世纪 80 年代后期以来，美国经历了多次自然灾害，由于在灾害管理中更多地强调防灾救灾，而忽略了减灾的重要性，结果则是政府在灾害防救上的预算虽然一年比一年高，但因自然灾害所损失的金额却是不减反增。于是美国联邦紧急事务管理署（FEMA）改变了过去以工程为主的灾害防治策略，提出名为“减灾型社区活动”的新计划，要求建立包括各种利益相关方在内的伙伴关系，识别并减少风险，鼓励由社区主动采取行动来减少灾害发生的几率。通过建设形成了7个示范社区，在如何建立社区合作伙伴关系，如何对社区内灾害评估鉴定，如何确认风险和制定社区减灾计划，如何能够真正推广的方法做出成功示范。建设韧性社区时可以参考和利用 FEMA 提供的资源、工具及计划。

美国还开展了社区应急响应队项目（CERT，Community Emergency Response Team），其主要目的是在社区开展减灾、备灾、救灾和灾后恢复等公共服务活动，他们可以直接申请FEMA的项目资金，购买设备、开展活动等。大部分的CERT成员都是社区成员，由于装备和技术有限，能够开展的救灾活动多为简单搜救、搭建避难所、开展临时生活救助、帮助分类伤者并开展急救、帮助寻人等。虽然活动较为简单、基础，但由于CERT成员大都是社区成员，最了解社区情况，因此也是灾后社区真正的第一响应人，也是在救灾中最重要的人群。

（三）日本

日本政府非常重视社区防灾减灾能力建设，其认为建设抗御灾害能力强的社区是政府危机管理体制的基础。1995年阪神大地震前，由“自主防灾推进协议会”来负责在社区推动防灾减灾教育与训练等活动，但在发动民众灾害紧急应变和救助方面成效甚微。阪神大地震后，开始推行“防灾福利社区事业计划”（BOKOMI），提出了“自己的生命自己保护”“自己的城市和社区自己保护”的基本理念，希望可以通过市民、计划推动者与市政府的合作，发挥社区既有的社会福利组织以及人际网络优势，开展灾害防救的宣传、教育与训练，进行防灾减灾计划的拟定等工作，并结合地区的福利活动与防灾活动，以提升组织运作效率，增强社区的自主防灾能力。

例如兵库县神户市的长田区就加入了BOKOMI计划。社区会组织定期举办综合防灾演练，制定社区安全地图和社区防灾手册。在制作灾害地图的过程中，社区会组织居民与当地政府人员、专家采取交流会的方式进行沟通，听取居民的意见，以确保所制作的社区安全地图通俗易懂。安全地图能够提供避难路线，最短路径，社区的备灾状况都能够清晰、形象、生动地展示在安全地图上。

四、国内的韧性社区建设

事实证明，面对中小型灾害，基层社区往往更能有效地发挥减灾作用，有效地减轻自然灾害的影响。因此，立足于中国实际情况，借鉴国外的先进经验，推动韧性社区建设，它是完善我国灾害应急管理体系的一个重要方向。

2010年5月，国家减灾委员会办公室制定了《全国综合减灾示范社区标准》，对于积极开展全国综合减灾示范社区创建活动，不断提高社区防灾减灾能力和应急管理水平，增强城乡社区居民防灾减灾意识和避灾自救能力，提供了执行依据，也取得了一些阶段性成果。

例如成都市西河镇滨西社区在2013 年积极探索应急管理新模式，通过在村、社区建立应急救援专业队伍，解决“最后一公里”预防和应对突发公共事件处置难题，保护人民群众生命财产安全。所谓应急管理“最后一公里”，是指应急预案延伸到村、社区，应急突发事件的预防和处理进到每个单元和每个楼栋。在村、社区建立应急管理机制，首先建立完善一套应急预案；