浅析清末新政中外务部的设立及影响

浅析清末新政中外务部的设立及影响

[摘要]在清末新政中，外务部的设立首开新政之先河，它取代总理衙门成为清末主管外交的行政机构，进一步满足了帝国主义掌控中国、加深中国半殖民地半封建化程度的需要；但更重要的是它架起了一座中国传统外交向现代外交过渡的桥梁。本文拟从清末新政中外交部设立的背景、组织结构、设立后产生的影响以及留给世人的启示四个方面试对之作出浅析。[关键词]外务部；外交；影响

在清末外交的研究中，学术界对总理衙门的探讨较多，而其后的外务部则关注较少。实际上，清末外务部的设立从一个侧面反映了新政的一些特点，也反映了当时清政府面对国内外形势所作的决策，对外务部设立的研究有助于了解清末外交政策的制定及其实施，史学界对之作了较多研究。略感不足的是史学界对外务部设立的背景以及影响论及不多，有鉴于此，本文拟从四个方面对之作出分析。

一、外务部设立的背景

1900年义和团运动在客观上打乱了清王朝的统治秩序，把持朝政的顽固派集团被摧毁，为新政的推行扫除了部分阻力，推动了清末的社会改革。尽管这次运动被帝国主义势力和清政府的反动武装联合镇压，但腐朽的清政府已不可能再恪守“祖制家法”，一成不变地统治下去。为了继续维持腐朽的反动统治，清政府企图阻止各种形式的反抗运动，以适应当时形势要求，改变其旧的统治方式已就迫在眉睫。因而，对于总理衙门的改革则因其重要性更是首当其冲。总理衙门创设之初，清政府出于对外国人的鄙视，并不主张建立一个常设机构，基于这样的认识，只是仿照军机处，未设专职职员处理外务，但事实上，“外国事务”并没有减少，反而因清政府的腐败与衰落而日益增多。尤其是1883年以后，总理衙门几乎包揽了一切与洋务有关的事项。为此总理衙门内部组织被迫进行不断的调整，最后确立了分股制，即按照地理区域来划分总理衙门的职能，然后再把各种不同性质的事务附设于各股，这种分工较为符合当时实际的需要。然而世态的发展变化使之仍然无法适应总理衙门日益膨胀的职能，更为紧迫的问题是大量官员的兼任现象，“总理衙门之事，固不独等于六部，而实兼综乎六部矣。”[1]（p56）面对如此繁杂的事务，总理衙门却没有专职官吏处理，“策所充行走之大臣，往往以各部尚书兼之，而各股之章京，又皆以各部司员充之。以一人而任数事，一日之中恒苦应接不暇”，[2]（P178~181）这些严重现象影响了总理衙门的行政效率，已就不能满足清政府维持其统治需要。

列强与清政长期府的交涉过程中，对总理衙门也逐渐产生了不满：一是办

事大臣素质太低，缺乏与列强打交道所需具备的近代外交素质；二是办事推诿扯皮，就如英国驻华公使在谈到的处理马嘉理案件所说：“总署向来办事多是含混敷衍不独此一件事，无论何事都是往返面商多日尚无定见，似此如何办得事的。”[3]（P2991）列强对总理衙门的指责，是希望中国的外交能更彻底、高效地满足列强的侵略欲望。同时，也反映出了总理衙门作为管理外来事务的机构，连基本的外交素质都不具备，在与外交涉时恐怕连自己的尊严都难以维护，更别说国家利益了。所以到了1900年，当八国联军打败中国，攻陷北京，总理衙门受到内外两方面的责难和压力时，改造它只是一个时机的问题了。这一改造始于《辛丑条约》的谈判，最早作各方谈判的基础照会中没有提及改组总理衙门，而是在后来讨论法国照会的会议（1900年10月28日）中。在签订《辛丑条约》后，根据和议大纲，中国必须改组各国事务衙门，成立居于六部之首的外务部。光绪二十七年（1901年）六月，下谕改总理衙门为外务部，原谕中说：“从事设官分职，惟在因时制宜，现当重定和约之时，首以邦交为重，一切讲信修睦，尤赖得人而理。从前设立总理各国事务衙门办理交涉，虽历有年所，以专责成。总理各国事务衙门着改为外务部，班列六部之首”。[4]（P4685）这里的理由是：过去总理大臣多是兼任，未能专心一意去“讲信修睦”，其实这并不是一个重要的问题，实际上是因为过去总理衙门仍不能满足侵略者的要求。不适合中外外交需要，才迫于形势把衙门改为外务部的。

二、外务部的组织结构

根据清政府和列强签订的《辛丑条约》和外务部章程，外务部组织结构主要由首脑部分、承政官、各司、各股、事务部分以及附设的外交人才培养机构——储才馆组成。

1、首脑部分。由三大大臣和两个侍郎组成。根据西班牙公使葛络士1901年4月22日照会，“所有办理交涉事宜应有大臣从员独承有责，给予分所应得之爵秩权势，此员必须守支王公，称各为总理大臣。另有大臣二员，其一必在军机大臣上行走，其一至少有尚书之职……，又三位大臣位下增添二员为侍郎之职；……其中必有一熟悉泰西语言文字之人，亦所殷盼，”[5]（P1125），可见其既仿照军机处，又有西方列强要求的特点。随着清末新政的推行以及在教育上的改革措施的实施，开始派遣留学生，这些留学生便成了外务部优先招揽的对象。

2、承政官。是本部官员与下级官员之间沟通的桥梁。为有才干的低级官僚的荣升提供了进身之阶。其工作惯例，是收到文件后，送函参签办，函参根据事件的性质，或下发某司办理，或送上一级大臣审定。而发出的文件，是由各司起草，需由函参审阅后然后送大臣画行。

3、四司。四司是外务部的主体，人员最多，也是外务部日常工作的承担者。

它分别是：和会司、考二司、榷算司、庶务。官员不分满汉，这是一个创新之举。和会司主要负责各国使臣的觐见、唔会、使臣的派遣、本司官员的升迁；考二司专门从事铁路、矿务、电线、机器以及任用洋将、洋员、招工、出洋学生的工作；推算司主要负责关税、商务、借款等；庶务司专事界务、防务、传教、游历、保护恤掌工作。从其职能反映出外务部仍有一定管理洋务的职能而不单是一个简单的设计而已，其官员主要是有外交经验之人以及留学生。

4、股。外务部各股与总理衙门各股大致相似，但职能却不尽相同，一般有俄、法、英、日五股，分办各国交涉事务，每处设翻译官三人，由同文馆学生及各省学堂学生拣补，负责翻译东西洋各国并负责交涉时的口译工作、搜集各国相关情报、了解外国政治动态或者以不同形式影响外国人对中国的看法。过去中国外交官对外国人只知消极应对，这可以说是外交近代化的一个不小的进步。

5、事务部门。主要掌握文档及内部事务。

6、储才馆。相当于外交学校，培养各类职业外交人才。

从外务部的一厅、四司、五处以及储才馆的设立，我们可以看出外务部的一些特点：首先，从组织上看，机构比较精简。主要办理对外交涉事务以及制度的完善，由最初仿军机处到仿六部建制，在一定程度上符合当时的情况，因为外务部是办事而非议事机构；其次从人事安排上看，外务部门开创了“不拘满汉”的先例。同时大量任用新式知识分子和留学生，可见其办事人员素质有了一定的提升。虽然还存在许多问题，但就总体而言，外务部比总理衙门已经有了很大的进步，这点是不容置疑的。再次，外务部的设置较总理衙门时期清政府驻外使馆有了更大幅度的上升，同时还出现了兼任多国使臣的情况，并较为积极派遣使臣进驻外国，建立自己的领事馆，加强与华侨、华人的联系。可见，外务部的设立不仅仅只是名称的改变，而是有着一定的意义，表明了晚清时期中国基本上接受了西方的外交制度。

三、外务部设立的影响

“外务部是总理衙门向现代外交机构过渡的中间形式，它未能改变中国在外交上的悲惨处境”。[6]（P228），从国防关系角度分析，一国外交之成败，主要取决于该国的国力等众多因素。我们不应以此苛求外务部，更不能据此否定所取得的成就。

首先，从制度层面上看，外务部的设立改变了总理衙门事事仿军机处，使外务部的组织制度与其职能的和谐程度远远超过总理衙门。外务部的组织制度也比较符合当时历史环境下晚清政府的状况。建立了比较合理的公使领事制度，为民国初年的外交部打下了较好的基础。