我国政府引导基金发展现状、问题与对策

我国政府引导基金发展现状、问题与对策
[摘要] 近年来，我国政府引导基金发展迅速，不仅一线城市引导基金活跃频繁，一些二线城市也纷纷设立引导基金。

然而，由于我国政府引导基金起步晚、发展不成熟，造成引导基金在发展过程中遇到操作主体能力不足、多重委托代理、政策性目标与商业性目标相冲突及退出机制不完善等一系列问题。

解决这些问题，我国需要提高基金投资专业能力，加强监督管理，建立科学有效的考核体系，完善退出机制和健全配套优惠政策，以保障引导基金健康有序的发展。

[关键词] 政府引导基金；发展现状；问题与对策
政府引导基金是由政府财政资金出资，并且吸引地方政府、金融和社会资本的专项资金。

政府引导基金并不以营利为目的，而是以股权、债权等方式投资于新设创业投资基金或者是创业投资机构，用以支持创业企业或地区经济与产业发展。

政府建立引导基金，不但可以引导社会资金对创业期中小企业进行股权投资，解决其融资困难的问题，而且可以发挥财政资金的引导与带动作用，放大政府资金对创业投资的导向效应和对中小企业发展的支持效应。

对于创业投资机构来说，与政府引导基金合作，也可以获得政府相关财税支持和项目渠道来源。

一、我国政府引导基金的发展现状
2008年金融风暴以后，中国政府先后出台了十大产业振兴计划和4万亿投资计划，在此基础上，为抢占经济增长制高点，国家最终从战略高度提出了七大战略性新兴产业发展规划。

随着国家对战略性新兴产业投入力度的加大，政府引导基金逐渐发展成为培育战略性新兴产业领域企业自主创新能力的重要途径。

伴随国内资本市场中小板的逐步壮大和创业板的推出，我国政府引导基金加快发展，全国多个省、市、自治区相应制定了适合本区域发展的引导基金设立与管理方案。

不仅上海、北京、深圳等资本云集的一线城市引导基金不断涌现，而且中西部及产业与资本相对聚集的一些二线城市也纷纷设立地方政府引导基金，以支持当地经济与产业的发展。

从全国区域分布格局看，中国政府引导基金已形成长三角、环渤海“双足鼎立”，并向中西部全面扩散的分布特征。

据不完全统计，自2002年设立第一只政府引导基金到2012年年底，中国共设引导基金数量超过96只（包括拟设），金额接近700亿元。

其中江苏和浙江地区是中国引导基金设立最为密集的地区，两省共设立35只政府引导基金，占基金总数的36.4%。

除长三角区域外，环渤海地区中，北京、天津、山东、辽宁地区也是我国引导基金设立数量较多的地区。

此外，广东以及中西部地区的成渝、关中、内蒙古也是我国引导基金设立比较活跃的地区。

2012年我国政府引导基金设立数量更是出现井喷式增长。

2012年，对创投行业来说是一个“寒冬年”，整个创投行业在募资、投资、管理、退出等多个主要方面都遇到前所未有的压力与挑战。

如同新能源、新能源汽车等新兴产业遇到发
展问题需要政府支持一样，在中国VC、PE市场低迷时，以政府财政资金为主要来源的政府引导基金如雨后春笋般出现，2012年新设引导基金近30只，资金规模超过160亿，一时间引导基金成为创业投资机构争相追捧的出资主体。

然而，我国政府引导基金在蓬勃发展的同时中也出现了操作主体能力不足、双重委托代理、政策性目标与商业性目标冲突及退出机制不完善等一系列问题。

二、我国政府引导基金发展存在的问题
（一）政府引导基金操作主体专业能力不足
引导基金投资决策过程具有较为明显的行政色彩。

全国许多地方，引导基金表面上由专业机构管理，但实际上仍由政府行政控制，政府与基金的管理操作主体之间契约关系没有真正形成。

从全国已成立的引导基金管理主体来看，普遍的做法是由政府委托给一家国有公司或事业单位负责引导基金的日常管理，但多数国有企业或事业单位操作主体不具备专业投资能力，不能识别出合适的基金管理人，也缺乏对子基金运作监管能力，这给引导基金的运作造成了很大的风险。

另外，国有公司作为操作主体往往会受到国有资产监管的制约，通常倾向于采取更为保守的投资策略，导致政府的引导作用较难实现。

（二）政府引导基金的政策性目标与社会资本商业性目标冲突
政策性目标和商业性目标相矛盾是引导基金运作过程中的一个突出问题：社会资本追求收益最大化，它们更青睐有赢利前景的行业，更愿意投资于风险相对较小的、处于成长和成熟期企业；而政府资金往往追求政策性目标的实现，地方政府引导基金通常希望引导社会资本投向本区域创业企业，而创业企业往往处于发展的种子期和起步期，投资风险较大。

政府引导基金所设立的子基金中，由于政策性目标和商业性目标的冲突，导致社会资金参与积极性不高。

例如，有些引导基金并未体现“引导社会资金设立创业投资基金”的宗旨，而是运用财政资金直接从事产业投资。

这与过去通过运用财政资金设立国有创业投资公司直接从事产业投资的做法，并无本质区别。

（三）政府引导基金管理模式易产生多重委托代理问题
一般来说，商业性创业投资基金只存在“出资人—创业投资家—创业企业家”这一委托代理关系。

而政府引导基金管理模式中，存在一个多重委托代理链，既存在“政府—母基金管理公司—子基金”关系，子基金内又含有“出资人—创业投资家—创业企业家”这一委托代理关系。

因此，政府引导基金这种多重的委托代理关系将加大基金的运作风险：一方面，由于存在多重委托代理关系，基金需支付更多的委托管理费，促使代理成本加大；另一方面，多重委托关系也加大了引导基金的投资风险，子基金投资信息不对称问题更加突出。

（四）政府引导基金的退出机制不够完善
引导基金的退出是政府财政资金投资的“变现器”，也是实现财政资金可持续
运转的必要条件。

但从我国多数引导基金实际运作来看，较为规范的退出机制和程序还没有建立起来。

一方面，我国资本市场退出体系不够健全，当前，虽然中小企业板、创业板、新三版等资本市场体系已经建立，但资本市场容量有限，企业回购、并购市场、产权交易市场还没有发展成熟，导致创业投资基金退出渠道不够完善，从而影响了引导基金的退出时限；另一方面，部分政府引导基金不能及时退出，有的甚至是为了经济利益不愿从已成熟的项目中退出，对社会资本产生了“挤出效应”，降低了创业投资资本的积极性。

三、我国政府引导基金发展的对策建议
（一）提高专业投资能力，合理限制投资领域
政府引导基金实际上是一种“基金中的基金”，即投资于其他创业投资基金的基金，其本身为股权基金提供一个资金来源渠道。

管理这种复杂的基金，必须要有专业的投资运作能力。

在我国，基金管理人才的缺乏一直是引导基金发展过程中面临的重要问题。

因此，构建适合本土引导基金发展的人才培养体系显得更加重要，在专业能力提高方面，既要重视基金管理者专业能力的培养，又要重视了解国内政策和行业才能的培育；既要注重培养发现创投企业、创业企业投资价值的能力，又要重视培育为创投企业、创业企业提供增值服务价值的能力。

此外，政府引导基金应放宽投资区域限制，不能对子基金投资行业、区域以及投资阶段限制过高，可适当对合作基金进行注册地限制，把子基金注册地限制于本区域，不仅能提高基金的本地属性和税收来源，同时可以提高子基金投资于本地创业企业的积极性。

（二）加强监督管理，预防委托代理风险
在政府引导基金监督管理过程中，要避免政府既当“运动员”又当“裁判员”。

对于企业投资、管理与咨询等增值服务领域及企业委托——代理问题可通过市场机制解决，政府只要通过相应政策制定游戏规则来保证市场行为有序进行即可。

在具体操作过程中，政府对创业企业的支持可通过一个规范运作的引导基金加以实现，政府不宜参与子基金的运作管理，不干预创业投资企业的运作，而是以参股及让利的方式来吸引社会资金甚至是外资的进入，创业投资项目由创业投资家来选择，政府所要做的是吸引更多的资金投入到创业投资事业中去，同时引导创业投资资金的投资方向。

（三）建立双重目标体系及考核方式，实现经济效益与社会效益相结合
政府引导基金在投资过程中不仅要注重经济效益，同时还要体现其社会效益，这是与社会资本的本质区别。

由于政府引导基金运作过程中的多重目标，建议制定按照经营性项目和政策性项目分别考核的办法。

一方面，经营性项目立足于经济效益考核和市场机制运作，投资决策时以经济效益为主，适当降低政府政策目标的要求；另一方面，政策性项目主要是支持高科技、高风险的项目以及具有自主知识产权项目。

通过将经营性项目和政策性项目相结合，最终实现经营中的保本微利，并同时实现政府的政策目标。

（四）完善退出机制与程序，保证引导基金健康运转
政府引导基金要发挥最大效益，须制定严格的存续期限、推行强制清算制度，以保障资金的健康运转，且不对社会资本产生挤出效应。

根据国内外创业投资经验，一般来说，要经过7-10年的时间才能真正获得收益，引导基金的过早或过晚退出都会影响投资效果。

因此，对投资科技进步产生重大影响或创业早期的重点项目，可根据实际情形适当延长存续期；对于达到存续期上限后的投资项目，应该让利于民对项目进行强制清算，同时投资收益中的适当比例可奖励于合作基金。

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