检察建议的性质、范围和效力

检察建议的性质、范围和效力

近年来检察机关以检察建议的形式预防违法犯罪特别是职务犯罪在检察工作中被广泛应用,检察建议的诉讼监督功能加强,并有扩大发展趋势。2014年4月23日中央政法委书记孟建柱在全国检察机关队伍建设座谈会上指出:“检察机关作为国家法律监督机关,提高法律监督能力是坚持原则、敢于担当的必然要求……各级检察机关要善于发现和监督纠正有罪不纠、越权管辖、非法取证、超期羁押、裁判不公、违规减刑假释保外就医等突出问题,促进严格执法、公正执法,防止司法腐败。要进一步完善和规范检察建议和抗诉提出、受理、办理、反馈机制,加大对实体上有错误、程序上有瑕疵案件的监督纠正力度,维护好人民群众合法权益,推动涉法涉诉信访进一步走向法治轨道。”

检察建议与其他检察行为相比,在很大程度上尚处于探索阶段,检察建议制度本身始终存在法律依据和定位模糊,效力不确定、配套管理规定不足等缺陷,致使该制度一直存在理论质疑和实务争议,影响检察建议效果。为了准确界定检察建议的性质、范围和效力,笔者认为,必须澄清以下几个问题:

一、检察建议是否仅具备法律监督功能：

这一问题反映了理论上对检察建议的功能定位,是检察建议得以产生、存在和发展的基础,围绕这一问题学界曾提出了语义说、服务说、监督说、综合说等不同的主张。

持语义说的学者认为应当从语义解释的角度出发,即凡是检察机关提出的建议都可以称为检察建议。

持服务说观点的学者认为检察建议是检察机关落实检察环节综合治理责任的具体措施和方法,是服务和辅助检察机关实现法律监督目的的非诉讼检察活动方式,按照“公权法定”观点,不是检察机关的法定职权,也不是法定的履行检察机关法律监督职权的方式方法,这种观点认为检察建议同时适用于辅助法律监督目的实现,弥补法律监督手段的不足和服务社会、参与社会治理、预防腐败两种需要。

持监督说观点的学者认为检察机关的建议权是中国检察权中特有的一项功能性权力,也是法律监督不可或缺的一项权能。检察机关在履行法律监督职责的过程中,根据法律的授权,就已经发现的违法情况,向有关单位和个人发出建议,要求其纠正违法或者改进工作,以保障法律正确实施和防止违法情况再次发生的权力。这种观点认为检察建议是法律监督权的延伸和补充,带有监督属性。

综合说的观点就如《检察大辞典》“检察建议”词条写到的:“检察建议是人民检察院履行法律监督职责和参与社会治安综合治理的一种形式”。这种观点认为,检察建议应是促进法律正确实施和社会和谐稳定,包括社会治安综合治理和预防腐败,也包括对诉讼活动有进行监督的权力。参与社会治理,以检察建议的形式帮助被建议单位开展犯罪预防,同样是检察机关行使法律监督权的重要体现。

笔者认为,要对检察建议准确定位就必须结合检察建议制度的形成过程和检察职能来进行研判。

1、检察建议在检察制度建立之初就具有了法律监督的功能

我国的检察建议制度作为检察制度的组成部分,是在吸收前苏联检察机关的一般监督权的基础上,并在中国检察实践中建立和发展的。在“五四宪法”时期,检察建议被作为一般监督的手段,1954年《人民检察院组织法》中规定了检察机关的一般监督权,1954年底最高检下发的《1954年关于各地人民检察院试行一般监督制度的情况和意见》中明确指出了建议书作为检察机关纠正和防止违法的形式之一,并创立了检察建议书、抗议书等法律文书,检察建议书作为检察机关的监督手段初现端倪。

2、具有社会综合治理,加强和创新社会治理的功能

社会治理是国家运用公权力,通过政治、经济、法律、行政、文化等手段,协调社会关系、化解社会矛盾、解决社会问题、处理社会事务、满足公众需求的具体行为方式。十年文革之后,同检察制度一样,被束之高阁的检察建议被恢复重建。在“七八宪法”时期,检察建议被作为社会治安综合治理的手段。1979年第二部《人民检察院组织法》取消了一般监督权的规定,检察建议的功能逐渐向社会综合治理和法律监督转化。检察建议率先是在刑事诉讼和监所检察工作中恢复使用;1981年,中共中央提出对社会治安实行综合治理的方针,由此,检察机关创造性地把“建议”引入到社会治理工作中。1983年上半年,最高检规定了检察建议书的基本格式。1985年后,检察建议作为一项重要内容每年向全国人大报告。至今,无论是中央还是地方,对于检察机关通过检察建议参与社会治理都表示充分肯定。目前,随着司法