新型农村社区养老服务文献综述

新型农村社区养老研究文献综述
山东农业大学经济管理学院农业推广农村与区域发展
杜娟
自1999 年我国步入人口老龄化社会以来，老龄化加速发展。

据全国第六次人口普查结果显示，2010 年，60 岁及以上老人占总人口13.26%，而65 岁及以上人口占总人口8.87%，可见老龄化问题相当严重。

另外，老年高龄化、“空巢”化趋势明显，需要照料的失能、半失能老人比例高，但家庭结构的小型化、核心化，中青年职业竞争压力的增加，使得传统的家庭养老功能日趋衰退；机构养老投入成本大，不便于大力发展。

因此迫切需要发展社区养老服务。

社区养老服务弥补家庭照顾和机构养老服务的不足，成为养老服务体系的重要组成部分。

目前，各地社区养老服务实践层出不穷，有关社区养老服务的研究成果非常丰富。

社区养老服务始于英国的社区照顾，但我国具有本土特色。

本文对我国社区养老服务文献进行梳理，在理论和实践上都有很大的价值。

一、社区养老服务发展的重要意义
社区养老服务是社区服务的重要内容，20 世纪50 年代，社区养老服务始于英国的“社区照顾”。

“社区照顾”是针对“院舍照顾”远离老人居住的地方且忽视精神关怀等缺陷而提出的，到20 世纪70 年代在英国广为盛行[2]。

所以很多学者认为，我国的社区养老服务是舶来品，借鉴的是英国的社区照顾，但事实上我国的社区养老服务有自己的历史渊源，是社会福利社会化的重要产物。

20 世纪80 年代开始，我国计划经济体制向市场经济体制转轨，企业办社会福利的局面被打破，“单位人”身份向“社会人”的身份转换，人们居住地与工作地分开，由于日常生活的需要，社区承担起曾经企业办福利的责任，在这样的背景下，民政部牵头社区开展服务，养老服务成为其中的一项重要内容。

社区养老服务的发展有重大意义，特别是应对人口老龄化问题，社区养老服务有独特的优势，能弥补家庭照顾和机构养老服务的不足。

对此，学者们有比较统一的看法，其中最具典型的是李学斌与曾昱的观点，归纳起来有如下几个重要意义：（1）弥补家庭照顾功能的弱化。

（2）弥补机构照顾的不足，减轻政府财政投入。

机构养老要投入大量的资金用于养老机构的建设，在中国未富先老的国情上会加重国家财政的负担[3]。

（3）社区养老服务能使老人在自己熟悉的社区中养老，而且能充分利用老人原有的房屋等资源，投入少，见效快，是应对人口老龄化的一种新模式。

（4）社区养老可以扩大就业和再就业，政府通过开发公益性岗位，达到就业与社区养老双重目标。

[1]。

二、社区养老服务的内涵与性质
（一）社区养老服务的内涵
对“社区养老服务”的提法有所含糊，有学者称之为社区居家养老服务[4]。

在内涵上，学者们的侧重点不同，但基本都认同其为在社区内利用社区资源进行的为老服务。

例如由社区成立养老服务机构，为那些生活不能自理或不能完全自理的老年人提供有偿又有效的生活服务[5]，该定义关注服务对象。

有学者从责任主体出发认为社区养老服务即政府和其他组织机构采取非营利的方式在老年人所属的社区建立养老中心，为他们提供照料和医疗保健等服务，介于老年人家庭照顾和老年人社会机构照顾之间的一种运用社区资源开展的老年人照顾方式[6]。

此外，有学者综合各方面因素，认为社区养老服务是指以社区为载体，以社区层级组织为主导，发挥政府、社区、家庭和个人多方面的力量，充分动员社区中的财力、物力和人力资源在社区内为老年人提供包括物质、设施以及生活照料、医疗护理、心理保健、文化教育、体育娱乐、法律咨询等方面的服务[7]。

综上，学者们对内涵的界定主要关注谁来提供、为谁提供、服务项目等重要方面。

总的来说，社区养老服务有两层
含义：一是“社区内照顾”，被照顾者不离开他(她)所熟悉的社区，在本社区内居住就能享受到各种生活所需的服务。

二是“由社区照顾”，即充分利用本社区的人力资源，建立社区支持体系开展照顾服务[8]。

（二）社区养老服务的性质
对服务性质的理解，学者间争议比较大，有的从狭义角度认为社区养老服务只有福利性；有的认为还有公益性和经营性，比较广泛。

社区养老服务主要是为满足各种特殊困难家庭的养老需求，不应盲目扩大服务对象与范围，是“狭义的福利” [9]。

还有一种观点是从“广义的福利”上讲，社区养老服务呈现公益性和经营性，其服务对象要社会化，不仅服务特殊老人，而且要对社区范围内的老人提供服务，可以适当收费[1]。

鉴于老年人情况的差异，广义上的福利性更恰当，服务要覆盖更多老人。

这种服务应当是一种带有保障性质的基层福利事业，最大限度实现老年社会福利[10]。

学术界曾对社区养老服务定位于福利性还是产业化也有过争论，有的把其归为第三产业，实行规模经营[11]。

李学斌对此问题进行了科学的解释，社区养老服务的本质属性是福利性，但是我们可以通过产业化的方式来提供，福利性与产业化并不矛盾。

此外，经过前面重要意义及内涵的分析，社区养老服务还呈现出社会化的特性。

三、社区养老服务的现状
普遍建立完善的社区养老服务法律和政策体系社区老年人服务制度建立在社会立法基础上，实现保障制度化、社会化是国外社区老年人服务的特征之一。

美国自1944年成为老年型国家以后，老年人的养老问题主要由政府和社会承担。

1965年先后颁布了《老年法》《老年人志愿工作方案》《老年人社区服务就业法》等一系列法律，促进了养老服务的法律体系建设。

德国是世界上实行广泛社会福利的国家之一，其社会福利水平在西欧始终处于领先地位。

20世纪90年代中期，德国政府为解决人口寿命增长、老年人生活照顾和护理等社会问题，在打破由家庭进行照顾和护理的传统方式，发展社区服务事业的同时，先后分^两个阶段对居家护理和设施护理的老年人开始实施护理保险制度。

德国以护理保险开辟新的社会保障领域，保证了老年人在需要受护理的情况下的权利。

以社会福利法和保险法为依据构建的德国社会福利保障体系，以及政府、社会保险机构、养老服务机构三方和谐配合。

为德国养老服务业奠定了坚实的基础，使老年人服务体系得以正常运行翻。

英国是西方实行福利政策最早的国家，于1931年加入到老年型国家的行列。

二战后实施的“从摇篮到坟墓”涉及全体公民生老病死和衣食住行各方面的社会保障制度，为推行社区养老服务的典型模式提供了制度保障。

20世纪末，政府在为需要长期照顾的老人提供一种可持续的资金制度基础上，实施了新的国民照顾战略，发布养老服务五年规划，在社会服务体系中推出评估体制，设置服务监督员，每年对养老服务事业的运行状况实施监督网。

中国老年学会会长张文范从宏观上对社区养老服务的现状给予了权威的总结：从1980 年起步，经过十多年来的发展已初具规模，在部分大中城市已初步形成以设施服务、定点服务和上门服务为主要形式，以日常生活照料、医疗保健、心理保健、文化娱乐、参与社会以及权益保护等为主要内容的社区养老服务格局。

对社区养老服务现状的研究涉及服务项目、服务对象、服务人员、服务设施、服务的运行机制等方面，但很多文章是相关政府部门的工作报告，只对具体工作的简单总结，缺乏解释性的理论研究。

研究方法上，主要由两种方法：一是对个别地方社区养老服务的做法进行调研，即“典型案例研究”。

如王慧等2008 年在《重庆市城市社区养老服务现状调查分析—以江北区东方家园社区为例》中对服务项目（提供实现“老有所乐、老有所养、老有所医、老有所学、老有所为”全面的服务）、服务对象、服务人员做了典型分析。

此外还有陈旗的《我国城市社区养老的现状与问题研究—以珠海市香洲区为例》、王洪华的《城市社区养老服务问题研究—以长沙市天心区为例》等。

近年来，对现状的个案研究有深入的趋势，不仅对表象的简单描述，还逐步探索其中的规律。

二是对老年人进行问卷调查，以此来了解服务提供的项目、质量、满意度。

例如，对湖南天心区180 位老人的调查结果：社区养老服务更多的是提供一些日间照料，而对医疗保健和精神慰藉方面较少涉及[16]。

1999年我国进入老龄化社会。

伴随着老龄人口的持续增长,传统的家庭养老难
以应对日益增长的养老服务需求。

机构养老和居家养老的相继兴起满足了部分养老服务需求,但都存在着严重缺陷,而目前的社区养老则难以提供全天候、专业化养老服务[32] 。

四、社区养老服务存在的问题及对策研究
对社区养老服务问题的研究，学者们的结论大同小异，只是切入点不同。

主要从以下几个角度入手：从宏观政策环境和法律制度上找问题，或探讨政府的责任是否到位，资金投入是否充足；从微观的服务项目种类、服务设施的建设、服务人员的素质中找问题；从观念层面入手，探讨社会对社区养老服务认识是否缺位；从地区比较的角度入手，认为地区社区养老服务水平差异大，特别是农村更加落后。

相比城市，城乡结合部社区养老服务发展由于诸多复杂因素影响而相对滞后[14]。

社区养老服务存在的问题具体概括如下：
一是养老服务体系建设相配套的支持体系不健全。

政府支持力度不大，存在缺位与错位现象。

政府介入过多，企业利润空间小，政府也把家庭和社会的责任揽过去，社会力量主动参与社区养老服务的积极性不高；相关法律制度不健全；资金渠道单一，主要资金来源政府，但政府投入还很有限[15]。

目前城镇化尚未完成但老龄社会已经初步形成、各项社会事业尤其是养老事业仍处于全面深化改革，出现了社会养老服务体系建设相配套的支持体系的内部要素与可持续运行能力建设问题，提出赋予支持体系刺激——反馈、针对性归类组合、支持要素节约以及动态融合四位一体的可持续运行能力,以达到规范支持体系最基本的运行方式、确保支持的有效性、维护支持体系运行效率以及其动态革新的目的。

[45]
二是服务的供给与需求存在差距。

首先，体现在服务对象主要关注孤寡、高龄、困难老人，较少将注意力转移到普通老人身上[17]。

其次，服务内容多为生活照料, 对精神慰藉关注少[16]。

不同类型的老年人有不同的服务需求[61]。

此外，服务还呈现文体活动居多，相比，自理能力强的老人才能享受。

三是对社区养老服务的宣传力度和认识度不够。

体现在三方面：（1）老人对社区养老的认识度低，不愿接受社会化的服务。

（2）社区管理部门对服务的认识度低，认为其可做可不做，因此投入资金、精力不多。

（3）社会对服务认识不够，养老服务体系建设工作没有得到足够的重视，社区养老服务业起步晚，发展滞后[18]。

四是社区资源缺乏，专业服务人才匮乏。

年老体弱患者的社区服务的目标是帮助他们实现最大程度的功能性和独立性。

提供的服务包括个案管理，老年评估，成人日间健康护理，家庭健康服务，以及为老年人（步伐）的所有包容性照顾计划。

尚未建立明确的转诊标准，但没有一些针对性，这些服务的有效性仍然不确定[62]。

社区养老服务人员有专兼职人员及志愿者。

专职人员一般是政府任命的原社区工作人员，他们没经过专业培训就上岗，局限于帮助老年人料理日常家务，不能够提供专业的医疗照顾和精神服务，难以适应老年人多层次、多样化的服务需求[19]。

具备较高水平的专业人员由于待遇较低而不愿进入社区，加重了社区养老专业服务的困难程度[20]。

社区志愿者服务队伍整体规模较小，以社区内的低龄老人为主，社会青少年志愿者少，且流动性大。

五是设施建设落后，利用率不高。

完善的社区养老服务设施应覆盖老年人的各种需求，很少有社区能做到全覆盖，所以致使社区养老服务功能单一。

上海市长宁区目前已建成较完善的社区医疗卫生中心、实施温馨午餐工程、建立社区老年人文化中心，所提供的服务涉及医疗保健、就餐服务、文化体育服务，但仍无法满足老年人的多元需求[21]。

另外，社区“日间照料室”存在空置现象[22]。

利用率不高有两方面原因：一方面是收费偏高，老年人经济来源单一，难以承受高昂的费用；另一方面是现有养老机构的设施条件和管理服务水平难以令人满意，很多服务设施仅仅是为了应付检查而做的形式[23]。

六、养老保障体系不完善。

经过改革开放30多年来的发展,我国已基本实现养老保险制度的全覆盖。

但也存在如隐性双轨制依然存在、隐性债务巨大、部分地区基金收不抵支、基金存在贬值风险、统筹层次较低、缴费率过高、经办服务体系不完善等问题。

建议我国养老保险制度改革实行"小统筹+大账户"的基本养老保险制度模式;将职业年金改为自愿参保,提高企业年金企业税收优惠比
例至工资总额的8%;寻求多种方式逐步偿还养老金隐性债务;实现职保基础养老金全国统筹和城乡居保省级统筹;建立养老金正常调整机制;适时降低养老保险缴费率,并开征社会保险税;尽快出台渐进式延迟退休政策和基本养老保险基金投资运营办法;进一步完善社会保险经办服务体系[38]。

现在我们已经进入了2015年,这一年是"十二五"规划的收官之年,也是制定国家"十三五"规划的年份。

"十三五"是我国全面建成小康社会的关键时期,这一特定背景决定了2015年不仅需要完成相应的社会保障改革任务,而且需要确定社会保障"十三五"规划的目标任务,这就是全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系[26]。

原民政部推出的农村社会养老保险制度由于制度设计本身、选择的实施时机和政府的不积极作为等因素已进入衰退期,地方政府推出的新型农村社会养老保险的最大特点是地方政府的财政补贴,但目前尚不完全具备全面推广的条件。

长期看,建立农保制度只能由中央政府强制推动,短期内需要处理好两种农保的关系[43]。

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