中国城乡一体土地市场制度变迁路径研究

收稿日期：2009-11-16

修稿日期：2009-12-16

基金项目：江苏省研究生培养创新项目（ＣＸ０９Ｂ＿０６６Ｒ）。

第一作者：田光明（１９８３－），男，宁夏平罗人，博士研究生。主要研究方向为资源经济与可持续发展。Ｅ－ｍａｉｌ：ｇｕａｎｇｍｉｎｇｔｉａｎ＠ｙａｈｏｏ．ｃｎ

中国土地科学China Land Science Ｖｏｌ．２４Ｎｏ．２Ｆｅｂ．，２０１０

第２４卷第２期

２０１０年２月Institutional Change Path of Urban-Rural

Integrated Land Market in China

ＴＩＡＮＧｕａｎｇ－ｍｉｎｇ，ＱＵＦｕ－ｔｉａｎ

（ＲｅｓｅａｒｃｈＣｅｎｔｅｒｏｆＬａｎｄＰｏｌｉｃｙｏｆＣｈｉｎａ，ＮａｎｊｉｎｇＡｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｎａｎｊｉｎｇ２１００９５，Ｃｈｉｎａ）

Abstract:Ｔｈｅｐｕｒｐｏｓｅｏｆｔｈｉｓｐａｐｅｒｉｓｔｏｆｉｎｄｔｈｅｐａｔｔｅｒｎａｎｄｔｈｅｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｃｈａｎｇｅｐａｔｈｏｆｕｒｂａｎ－ｒｕｒａｌｉｎｔｅｇｒａｔｅｄｌａｎｄｍａｒｋｅｔｉｎＣｈｉｎａ．Ｍｅｔｈｏｄｓｏｆｄｏｃｕｍｅｎｔａｔｉｏｎ，ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌａｎａｌｙｓｉｓ，ａｎｄｇａｍｅｔｈｅｏｒｙａｎａｌｙｓｉｓｗｅｒｅｅｍｐｌｏｙｅｄ．Ｔｈｅｒｅｓｕｌｔｓｉｎｄｉｃａｔｅ：（１）ａｔｔｈｅｆｉｒｓｔｓｔａｇｅｏｆｔｈｅｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｃｈａｎｇｅ，ｔｈｅｃｅｎｔｒａｌｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｗａｓｔｈｅ“ｆｉｒｓｔａｃｔｉｏｎｇｒｏｕｐ”ｔｈａｔｐｕｓｈｅｄｔｈｅｃｈａｎｇｅａｎｄｓｕｐｐｌｉｅｄｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓ；（２）ａｔｔｈｅｓｅｃｏｎｄｓｔａｇｅ，ｔｈｅｌｏｃａｌｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓｆｏｕｎｄｅｘｔｅｒｎａｌｂｅｎｅｆｉｔｓｆｒｏｍｔｈｅｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓａｒｒａｎｇｅｄｂｙｔｈｅｃｅｎｔｒａｌｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ａｎｄａｃｔｅｄａｓｔｈｅ“ｆｉｒｓｔａｃｔｉｏｎｇｒｏｕｐ”ｉｎｓｔｅａｄｏｆｔｈｅｃｅｎｔｒａｌｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ；（３）ａｔｔｈｅｔｈｉｒｄｓｔａｇｅ，ｔｈｅｆａｒｍｅｒｓａｎｄｏｔｈｅｒｎｏｎ－ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌｉｎｔｅｒｅｓｔｇｒｏｕｐｓｂｅｃａｍｅｔｈｅ“ｆｉｒｓｔａｃｔｉｏｎｇｒｏｕｐ”ａｎｄａｃｔｉｖｅｌｙｐｕｓｈｅｄｔｈｅｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｃｈａｎｇｅ．Ａｃｃｏｒｄｉｎｇｔｏｔｈｅａｎａｌｙｓｉｓｉｔｉｓｃｏｎｃｌｕｄｅｄｔｈａｔｃｕｒｒｅｎｔｌｙｔｈｅｃｅｎｔｒａｌｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓｈｏｕｌｄｐｒｏｐｅｒｌｙｐｕｓｈｔｈｅｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｃｈａｎｇｅｏｆｕｒｂａｎ－ｒｕｒａｌｉｎｔｅｇｒａｔｅｄｌａｎｄｍａｒｋｅｔｉｎｔｈｅｆｉｒｓｔｓｔａｇｅ，ｅ．ｇ．，ｒｅｖｉｓｅａｎｄｉｍｐｒｏｖｅｒｅｌａｔｅｄｐｏｌｉｃｉｅｓａｎｄｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ，ｒｅｆｏｒｍｌａｎｄｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎｓｙｓｔｅｍ，ｉｎｎｏｖａｔｅｐｕｂｌｉｃｆｉｎａｎｃｅａｎｄｔａｘａｔｉｏｎｓｙｓｔｅｍ，ａｎｄｅｓｔａｂｌｉｓｈｍａｎａｇｅｍｅｎｔｍｅｔｈｏｄａｎｄｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓｏｆｕｒｂａｎ－ｒｕｒａｌｉｎｔｅｇｒａｔｅｄｌａｎｄｍａｒｋｅｔ，ｗｈｉｃｈａｒｅｉｍｐｏｒｔａｎｔｆｏｒｔｈｅｉｎｉｔｉａｔｉｏｎａｎｄｆｕｒｔｈｅｒｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔｏｆｔｈｅｕｒｂａｎ－ｒｕｒａｌｉｎｔｅｇｒａｔｅｄｌａｎｄｍａｒｋｅｔｉｎＣｈｉｎａ．

Key words:ｌａｎｄｍａｒｋｅｔ；ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｃｈａｎｇｅ；ｂｅｎｅｆｉｔｅｑｕｉｌｉｂｒｉｕｍ；ｐａｔｈ

土地市场化配置是土地资源有效配置的必经之路。建立城乡一体的土地市场制度体系和完善的市场机制，中国城乡一体土地市场制度变迁路径研究

田光明，曲福田

（南京农业大学中国土地问题研究中心，江苏南京２１００９５）

摘要：研究目的：研究中国城乡一体土地市场制度变迁的方式及路径。研究方法：文献资料法，制度分析法，博弈分析法

等。研究结果：制度变迁的初始阶段中央政府为“第一行动集团”推动制度变迁，成为制度的供给者；第二阶段地方政府发

现潜在收益并转换角色变为“第一行动集团”，第三阶段农民等非政府利益集团成为行动集团推动变迁。研究结论：中国

城乡一体的土地市场制度变迁在初始阶段须由中央政府推动，并在政策法规的修订完善、

改革征地制度、创新公共财税体系、制定城乡一体土地市场管理办法和规则等方面进行制度创新，以此全面启动和推动城乡一体土地市场制度变迁。

关键词：土地市场；制度变迁；利益均衡；路径

中图分类号：Ｆ３０１．２文献标识码：Ａ文章编号：１００１－８１５８（２０１０）０２－００２４－０７

25田光明等：中国城乡一体土地市场制度变迁路径研究

对于推进城乡土地要素流动、建立土地节约集约利用激励机制、保障农民权益、加快农村经济发展、促进城乡统筹有着重要意义。但在现实中，由于中国土地所有制性质的不同而形成相互分离的城市土地市场与农村土地市场，农用地要想转为非农建设用地必须经过政府征用或征收，由集体所有转为国有后才能进入土地市场，政府垄断一级土地市场，城乡土地市场割裂［１］。地方政府通过土地征收获得预算外收入（土地财政），助长了对土地的无效利用，造成城市“摊大饼”式粗放扩张，加大了农地流失［２－３］。据曲福田、谭荣等研究表明每年２１．７％的耕地是过度性损失，其原因是土地配置更多的是采用行政方式，市场没有发挥其应有的作用［４］。中国城市土地市场已逐步完善，但农村土地市场化配置严重受限，特别是农村集体建设用地。据统计，中国集体建设用地总量１７００万ｈｍ２，相当于全部城市建设用地７００万ｈｍ２的２．５倍［５］。大量的建设用地在农村集体手中不能流动、受到限制，在工业化、城镇化加速期，这种割裂的土地市场严重影响着土地资源的配置效率，导致大量的耕地和生态用地损失，大量的农村集体建设用地闲置、浪费。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出了改革征地制度、建立城乡统一的建设用地市场等要求，但目前在制度法律等层面都未完全建立起应有的支撑框架体系。基于此，本研究通过分析利益主体内在均衡关系，从制度变迁的供给与需求角度提出城乡一体土地市场制度变迁的方式、阶段及供给路径，最后得出变迁的政策建议。

1一种理论假说——

—消除城乡二元土地市场制度的突破点

城乡二元土地市场制度是计划行政过度干预和集体土地所有者、使用者权利缺失的产物，是政府通过扭曲的行政征地制度将农村集体土地杜绝在土地市场的大门之外。政府的行政强制征地制度界定了土地所有者主体的损益边界。在这种行政的土地产权安排下，政府享受着因征地而得到的“行政收益”，而农民却不得不承担着“计划成本”。根据产权理论和科斯定理，要想使这种“外部性”内部化，就要明确界定土地产权，使农村集体土地所有者和使用者有自愿交易、自愿谈判的权利，有进入土地市场的权利①。当集体土地能够自由进入土地市场，土地供给者就不再是政府独家供地，用地者和供地者之间就会产生选择和竞争，政府垄断一级市场将被自行打破，城乡间的土地要素可以自由相互流动，即形成城乡一体的土地市场，计划行政产生的“外部性”将被内部化。

２制度变迁分析框架

制度变迁是制度的替代、转换和交易的过程，是随着时间的变化一种效益更高的制度对另外一种制度替代的过程。制度变迁最初总是源于制度需求的发生［６］，随着产品和要素价格、市场规模、技术等的变化，制度服务需求、交易费用、制度选择集也发生变化，从而打破原有的制度均衡，出现新的获利机会，社会将从抓住这种由制度不均衡产生获利机会的制度安排创新中得到好处，产生制度变迁的需求。但是这种制度的需求能否导致制度的供给，主要取决于赞同、支持和推动制度变迁的行为主体集合与其他利益主体的力量对比中是否处于优势地位［７］，以及新制度的运行成本与其收益的比较。

２．１制度变迁的需求分析

中国国有土地市场化配置机制已基本形成，土地交易制度和土地交易规则已基本完备，土地招标、拍卖、挂牌出让方式的比例逐年提高［８］，不可忽视的是这些被市场化配置的国有土地大多是从农民手中低价、强制、行政性的征收或征用而得。随着城市化、工业化进程的加快，经济发展对建设用地的需求增加，土地的稀缺性必然导致价格的不断上涨。由于城乡分割的土地市场制度而形成差异较大的价格体系，政府通过低价的行政征收从农民手中征得土地，然后通过出让获得高额的“土地财政”，导致耕地大量减少。虽然法律规定给予相应的补偿，但农民和农村集体根本没有谈判的权利，补偿安置的原则、标准和数量由政府规定，征收过程中农民的财产权利、人身权利和经济利益受到很大的侵害，随着农民权利意识的觉醒，农民开始行动起来争取和保护自己的土地权利，产

①农村集体土地入市特指在相关规划建设允许范围内的农村集体土地，文中如没有特殊说明均为此意。