以体制创新推动“多规合一”--以佛山市顺德区为例

文章编号：

1009-6000(2015)05-0023-06中图分类号：

F061.5 文献标识码：B doi ：

10.3969/j.issn.1009-6000.2015.05.004基金项目：国家自然科学基金面项目（41471138）；教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（11JJDZH007）；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（11JZD028）。作者简介：袁奇峰，硕士，中山大学地理科学与规划学院，中山大学教授、博士生导师、国家注册城市规划师，教授级高级工程师；陈世栋，博士研究生，中山大学地理科学与规划学院；欧阳渊，硕士，北京市规划委员会。

摘要：

“多规合一”成为转型期协调“条块分割”下多部门规划衔接、多元主体利益诉求和东部城市应对空间资源紧约束、基尼系数扩大等问题的必然趋势，为此，规划管理领域必须进行体制创新，利用城乡规划公共政策属性加强空间主体权责约束。大部制以来，佛山市顺德区的一系列行政体制改革，对城市规划管理权限进行了多维重构，为提高城市化质量和统筹区域发展提供了新路径，本文总结了顺德规划管理特征，提出了“片区统筹”模式及城乡规划管理机构重组和业务流程再造的方案。关键词：

多规合一；城乡规划管理；体制机制；创新；顺德

Abstract: " Multi-planning integrated " has become the inexorable trend of coordinating the three problems below. They are connection of multi-department under “the segmentation of trap and block”, interest demanding of multi-parties, restraining of space resources and the expanding of Gini Coefficient. Therefore, institutional innovation and the urban planning public policy must be used to constraint the right and obligation of spatial entities. A series of administrative system reform of Shunde District, Foshan City, the multi-dimension reconstruction for urban planning management rights, has provided new path to improve the quality of urbanization and regional development as a whole. This paper summarizes the characteristics of planning management about Shunde District of Foshan City . Based upon these, this paper put forward the "area as a whole" mode, the scheme of organizational restructuring for urban planning management department and the reengineering of its business process.

Key words : multivariate planning; rural and urban planning management; system and mechanism; innovation; Shunde district

以体制创新推动“多规合一”

——以佛山市顺德区为例

Ｒｅｓｅａｒｃｈ　ｏｎ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ　Ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ　ｔｏ　Ｐｒｏｍｏｔｅ　＂Ｍｕｌｔｉ－Ｐｌａｎｎｉｎｇ　Ｉｎｔｅｇｒａｔｅｄ＂：　Ａ　Ｃａｓｅ　Ｓｔｕｄｙ　ｏｆ　Ｓｈｕｎｄｅ　Ｄｉｓｔｒｉｃｔ　ｉｎ　Ｆｏｓｈａｎ　Ｃｉｔｙ

袁奇峰 陈世栋 欧阳渊

ＹＵＡＮ　Ｑｉｆｅｎｇ　ＣＨＥＮ　Ｓｈｉｄｏｎｇ　ＯＵＹＡＮＧ　Ｙｕａｎ对于城市规划管理在不同时期的集权和分权，理论界进行了积极的探讨[1-4]。改革开放前30年体制改革的重点在于上下

级政府之间的纵向“块块”分权，而同时期从中央到地方各部门的“条条”分割也

被各个部门分别制订的法律所固化。产业、

2015.05ＦＯＣＵＳ：　ＴＨＥ　ＴＨＥＯＲＹ　ＡＮＤ　ＰＲＡＣＴＩＣＥ　ＯＦ　ＭＵＬＴＩＰＬＥ　ＰＬＡＮＮＩＮＧ　ＣＯＯＲＤＩＮＡＴＩＯＮ

国土、环保和建设等部门分别从各自立场出发编制规划，这些规划之间缺乏协调，因此，尽管“多规合一”已经是一个讨论了多年的话题[5-8]，也有了很多改革和尝试，但是由于部门之间的条条分割，始终缺乏体制机制上的突破，所以，如何协调空间资源的有限性和利益主体多元化的矛盾？尚需研究。

从珠江三角洲城乡规划管理的实践看：(1)改革开放初期向下分权有利于赋予基层一定的空间发展权，释放基层活力，有助于自下而上城市化地区的快速发展；但是随着空间资源日益紧缺，分权式的城乡规划管理模式已经难以适应经济转型升级的要求。(2)国家各部委大量“一票否决”式的规划及审批要求在基层都要落实到空间上，规划确实可以从不同角度去做，但是空间却只有一个，因此在城市和县一级必须也必然实现“多规合一”。

顺德一直是广东县级行政单元体制改革的试点，从1990年代的企业产权改革，到2009年的大部制改革，顺德体制改革一直在为珠江三角洲地区发展探路。在转型升级大背景下，总结顺德的规划管理经验，对城市和县级政府通过制度创新统筹空间资源配置很有必要。

１　顺德大部制改革——规划管理权限的多维重构　

大部制，是市场化程度比较高的国家为发挥市场在资源配置中的基础作用、减少政府干预而普遍实行的一种政府管理模式[9-11]。2009年，顺德基于“大规划、大经济、大建设、大监管、大保障”的理念，按照管理业务“同类项合并”、“行政权力分权制衡”思路，将区级党政机构从41个精简为16个①，对各部门管理职能进行重组。

１．１　顺德的“多规合一”

大部制改革的一个重要目的就是改变目前政府管理业务的“条块分割”，按照管理业务的内在逻辑关系，重新划分管

辖范围[9]。在城乡规划领域，大部制改革

后顺德将涉及宏观层面的规划编制权收拢。

由原经济贸易局负责编制的产业发展规划、

原佛山市国土资源局顺德分局负责编制的

土地利用总体规划、原环境保护局负责编

制的环境保护规划职能归并至发展规划统

计局（以下简称发规统局）。从而实现了土

地利用总体规划、产业发展规划、环境保

护规划、国民经济和社会发展规划和城乡

规划“五规合一”，解决了宏观层面规划的

协调问题，据调研，宏观层面规划缺乏协

调，一定程度上是顺德以往规划执行不力、

城乡空间均质化蔓延的重要原因。在规划

编制权的纵向划分方面，目前，顺德区级

城乡规划管理部门负有对宏观层面规划及

重点地段控规的编制权，镇街一级则负有

镇街层面总体规划和非重点地段控规的编

制权。总体来看，宏观层面规划协调的解

决增强了对专项规划和控规的指导性，加

强了顺德整体统筹能力。

１．２　行政分权的影响和问题

大部制的另一个重要目的是分权制

衡[10]，在规划管理上体现为规划编制、

审批与监检权限在相关部门之间的分工与

协调。大部制前后规划编制权限的变化如

前文所述；规划审批方面，“一书两证”

的核发权在发规统局，消防、人防等由公

安、国土等部门办理，在审批职能的纵向

划分上，区发规统局则将临近区域性主干

道路以外的用地面积小于8000m2的居住

用地（含兼容商业服务业）以及用地面积

小于2000m2的公共设施用地的建设工程

设计方案审核、建设工程规划许可证核发

下放至镇街，问题是发规统局内与规划职

能相关科室由于创立不久，在机构合并和

人员精简后，行政人员的大量精力被投放

至具体的规划审批事务中而应接不暇，但

是，“发规统局”在大部制改革中被定位

为“决策局”，大量具体而微的事务降低

了行政效率，影响了决策的科学性，与大

部制的目的背道而驰。监检职能在大部制

前统一由城市综合执法局执行，大部制后

则由环境运输与城市管理局执行，“发规

统局”只负责对违建给出认定的法律依据，

在此过程中如两者缺乏协调，往往难以执

法，一定程度上降低了规划权威性。

另一方面，与大多数城市如深圳、武

汉[12、13]大部制改革中将国土部门与规划

部门合并不同的是，顺德将发展改革与

统计部门和规划部门合并，成立“发展

规划和统计局”，这在当时是全国独一份。

顺德产业部门与空间部门的整合，解决

了空间资源配置与产业空间载体之间的

矛盾，统计职能则作为考核绩效的保障；

同时，宏观层面的规划编制权限的收

拢，有利于利用城乡规划的公共政策属

性[14-16]制定城市转型发展的政策和制度，

使得发规统局作为决策局，成为了顺德

转型发展的“参谋部”，远期将成为政府

协调区域和社会关系的重要部门。总体

看来，“发规统局”的成立为顺德的“多

规合一”创造了体制机会，是顺德规划

管理领域的新尝试。

１．３　简政强镇的影响和问题

如果说大部制改革从横向上划定了政

府职能的话，紧随其后的“简政强镇”改

革则是从纵向上划分上下级政府职能的重

大举措。大部制后，由于原来部分职能重

叠或相似部门的合并，裁汰了冗员及减少

了部门扯皮的现象，但也使得区级行政人

员的事务增加，这样，区向镇街的分权成

为必然。另一方面，由于珠三角顺德、南海、

东莞等城市的镇街无论从经济体量、管辖

范围和人口规模都远非传统镇或街道可比，

仅用1954年颁布的全文仅600字的《城

市街道办事处组织条例》去框定其管辖权

限显然不合时宜。在此情况下，佛山地区

普遍进行的“简政强镇”改革，赋予了镇

街更多的自主发展权，将区级政府的部分

管理权限下放至镇街，区级政府强化统筹

与协调的能力，主要负责全区经济社会发