盘活城镇存量建设用地的调查与思考

盘活城镇存量建设用地的调查与思考

在高速发展三十余年后，像中国很多城市一样，深圳也面临着土地资源难以为继的困境。近年来，深圳通过城中村改造等方式激活存量用地，以破解土地困局、促进产业发展。图为位于深圳罗湖闹市老街附近的湖贝村启动改造。CFP 安徽省天长市秦栏镇通过“退宅不退地”，探索出一条既降低农民进镇门槛，又实现了宅基地自愿、有偿退出的新路子，盘活了集体建设用地。农户李池来在秦栏镇的老房子拆除，宅基地复垦为2亩耕地后李池来将它租给了种田大户。土地是城市发展基础和命脉。我国城镇化的快速推进，对土地产生了大量的需求，在十八亿亩耕地红线的硬性约束下，原来单纯依赖土地增量进行城市发展扩张的模式已经难以为继。中央城镇化工作会议提出，推进新型城镇化，要提高土地利用效率，“严控增量，盘活存量”。调查表明，新形势下解决城镇化过程中的土地供需矛盾，应特别重视“盘活”存量，向“土地存量”要“发展增量”。

中央城镇化工作会议指出，要大力提高城镇建设用地利用效率。《国家新型城镇化规划2014-2020》指出，要“建立健全规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享的城镇低效用地再开发激励约束机制，盘活利用现有城镇存量建设用地。建立存量建设用地退出激励机制，推进老城区、旧厂房、城中村的改造和保护性开发，发挥政府土地储备对

盘活城镇低效用地的作用。”我国城镇化的实践表明，盘活城镇存量建设用地，释放闲置、低效用地的潜力，已成为破解当前土地资源利用管理困局的不二选择。

为总结全国各地城镇存量用地再开发利用的有益经验，形成全国性政策建议，2013年12月至2014年2月，国家发改委城市和小城镇改革发展中心调研组先后赴浙江省温岭市大溪镇、河南省辉县市、安徽省天长市秦栏镇进行专题调研。本报告旨在总结这些地方在提高工业用地使用效率、促进城镇低效用地再开发、集体建设用地盘活置换等方面的实践经验，分析其在全国的示范价值，并对如何在全国盘活利用存量建设用地提出政策建议。

存量建设用地的几大特征

中国土地勘测规划院指出，存量建设用地在土地占用、开发、处置、收益等多个方面，与新增建设用地存在较大差异：

（一）在土地占用上，新增建设用地由政府垄断，而存量建设用地则分散在各土地使用权人手中

根据我国现行土地用途管制制度和征用制度，政府垄断了农用地转为建设用地的通道，而新增建设用地的主要来源正是农用土地。所以新增建设用地从一开始产生就被政府垄断，且绝大多数是国有建设用地。而存量建设用地不同，它包括国有建设用地和农村集体建设用地，这些建设用地是居

民、村民或集体以有偿的方式从政府手中合法取得的，已使用了很长时期。

（二）在土地开发上，新增建设用地开发建设的权利关系相对简单，而存量建设用地再开发面对的权利关系较为复杂

新增建设用地在开发建设前，首先已经划清了政府国有和农村集体所有等关系，产权单一且清晰。而存量建设用地在事实上经过原使用权人的多次转让，再加上国有企业破产、文物保护、产权纠纷等多种遗留问题，权利关系非常复杂。河南开封的一个城中村除了大量当地村民持有集体建设用地外，还有约15%的城镇居民持有建设用地，这些城里人有的没有拿到产权证，但事实上长期居住于此。有的拿到了集体建设用地产权证，甚至还有的通过各种关系拿到了国有大产权证。

（三）在土地处置上，新增建设用地处置权被政府掌握，而存量建设用地使用权掌握在土地使用者手上，政府不能随意处置

存量建设用地使用权人从政府手中有偿获得使用权后，拥有二次转让和处置的权利。在处置形式上，存量建设用地使用权人可以在合法的范围内赠送、转让、置换、出租、抵押。除非明显危及公共利益，政府不仅无权干涉，还有义务积极保护土地使用权人的各项权益。

（四）在土地收益上，新增建设用地出让收益由政府支配，而存量建设用地土地收益则必须兼顾各方

因为政府拥有对新增建设用地的处置权和产权，所以收益权自然由政府支配为主。存量建设用地的收益，原则上大部分也应由原土地使用权人拥有，如果政府想要从土地使用权人手中获取收益，必须以一种合作共赢的方式介入，优先考虑原使用权人、原所有权人（比如集体所有权人）、社会资本的相关利益，同时还要考虑社会整体利益，此过程中政府不宜分享过多权益。

盘活存量建设用地的地方经验

（一）浙江省大溪镇“零地技改”

2010年我国工业用地占城镇建设用地总量的26%，在一些制造业比较发达的城市，这一比例超过了40%。长期以来，工业用地利用效率低，用地粗放现象相当普遍，平均容积率仅0.3-0.6，单位面积产出偏低。近年来浙江省下辖的一些工业大镇，逐步探索出了一条兼顾产业转型和土地集约高效利用的新路子：依托多年来形成的产业基础，在土地零扩张的前提下向空间要地，为传统技术的升级改造提供空间，大幅提高了工业用地的利用效率。浙江省温岭市大溪镇自2008年以来推行的“零地技改”就是其中的典型。

大溪镇的主要做法，一是适当放宽容积率和有条件调低工业绿地配套比例。在符合城市建设、采光、消防、环保等

要求的前提下，突破此前规定的容积率上限 2.5，并允许企业在补交相应的绿地配套费后，适当降低配套绿地比例；二是大幅减轻企业空间扩容的税费负担。对于拆除重建、加高厂房的企业，政府免收两层以上的厂房配套费，每平方米为60元~80元，并一次性免除气象费等其他收费；三是通过财政补贴鼓励企业更新高质量生产设备。企业购买国内指定的合格品牌设备的，按照总价款的6%予以补贴；购买外国先进设备的，按照总价款的8%予以补贴；四是提供审批和确权颁证服务，尽可能简化审批环节。只要用地来源合法，符合消防安全、建筑结构安全、环境安全，企业就可以获得土地和新增厂房的产权证；五是促进高污染但重要的生产环节向标准工业园区集聚，通过规模化来降低控污成本。

这些措施取得了多方面成效：首先，大幅增加了产业空间，为企业更换生产设备、提高生产效率创造了条件；大批企业不仅扩展了自己的生产部门、更换了先进的生产设备，也极大地改善了企业的办公硬件和形象，为企业整合上下游提供了有利的条件；其次，“零地技改”企业增加了固定资产，增强了抵押融资能力。再次，在维持耕地资源总量不减少的前提下，以更集约的方式促进了地方经济的发展。2008年-2012年，大溪镇的规模以上工业企业亩均产值和亩均税收分别增长了25.8%与51.5%。

（二）河南省辉县市“以毛地置换促旧城改造”