论反垄断行政解释的司法遵从-竞争法律与政策研究中心-上海交通大学

论反垄断行政解释的司法遵从

——基于对美国行政解释司法遵从理论的考察

洪莹莹*

[摘要]由于反垄断法的模糊性和公私二元实施机制的确立，实践中执法机关与司法机关在反垄断法的解释上已现明显分歧。我国反垄断法对公共实施机制的倚赖凸显了反垄断行政解释的重要性，而法院是否遵从则根本上关乎反垄断法能否高效实施。从现行文本和实践出发，我国反垄断行政解释获得司法遵从的可能性与现实性并不理想，对此美国行政解释的司法遵从教义及其在联邦反托拉斯领域的适用可为我们提供借鉴。立法授权是奉行我国反垄断行政解释司法遵从的根本正当性基础，而具体遵从标准与规则的设计则需要结合反垄断法特点和行政诉讼、司法审查的整体体制再行深入探讨。

[关键词]反垄断法；行政解释；谢弗林遵从；司法审查

目次

一、问题的提出 (2)

二、我国反垄断行政解释司法遵从的文本分析和实践考察 (2)

（一）反垄断行政解释的界定 (2)

（二）我国反垄断行政解释司法遵从的文本分析 (3)

1、话语的对应与衔接 (3)

2、抽象反垄断行政解释司法遵从的文本分析 (4)

3、具体反垄断行政解释司法遵从的文本分析 (5)

（三）我国反垄断行政解释司法遵从的实践考察 (7)

（四）小结 (8)

三、美国行政解释的司法遵从及其在反托拉斯领域的适用 (8)

（一）美国行政解释司法遵从的一般理论 (8)

1、前谢弗林时期：相互冲突的司法审查立场与早期遵从教义 (9)

2、谢弗林案及其影响 (11)

3、后谢弗林时期：错综复杂的遵从教义体系 (13)

（二）美国联邦反托拉斯行政解释的司法遵从 (15)

1、美国联邦最高法院对反托拉斯法解释的主导地位 (15)

2、联邦最高法院对FTC解释的遵从问题 (16)

四、遵从与否：理论的检视与体制的差异 (17)

（一）理论的检视 (17)

（二）体制的差异 (19)

五、结语 (20)

*南京大学法学院博士生。

一、问题的提出

由于反垄断法突出的原则性、模糊性、不确定性及复杂性等特征，解释问题对于反垄断法的实施尤为重要。我国反垄断法确立的公私二元实施机制意味着行政机关与司法机关在法律适用过程中均有作出自己理解与解释的空间，但也由此产生了因解释主体不同而导致差异的可能性。例如在实践中，执法机关和司法机关在垄断协议的认定上分歧明显，最典型的莫过于对于限制转售价格的违法性判断已经形成了司法“合理分析”和行政“可抗辩的违法推定”两种鲜明对比的分析路径，其间差异和冲突已成不争事实。

在这种情形下，一方面，我国现行法规范对公共实施机制的倚赖显示行政解释将在我国反垄断法实施中发挥极其重要的作用，但另一方面，反垄断的民事诉讼机制以及司法机关依法享有的最终审查权又使我们必须面对这样一个问题，即：法院在审理涉及反垄断行政解释的相关案件时如有不同理解应如何加以对待？是应就相关问题完全独立作出判断还是应对行政解释给予某种程度的遵从？怎样在确保反垄断高效、灵活执法的同时实现司法权对行政权的恰当监督与制衡？

对这一问题，被网络上称为全国首例反价格垄断行政诉讼案——南京两混凝土企业不服江苏省物价局行政处罚案也许原本可以释明一二，但2014年9月25日，该案由南京市中级人民法院依法裁定驳回起诉，1理由是两混凝土企业因提供虚假证明误使法院超过诉讼时效立案。2于是，这一颇受关注的案件尚未进入实体审判阶段就以此种方式草草收场，使我们失去了一个观测反垄断行政解释司法审查的绝佳样本，但尽管如此，却仍凸显了问题的现实性与紧迫性，值得理论上深入探讨。

二、我国反垄断行政解释司法遵从的文本分析和实践考察

（一）反垄断行政解释的界定

范畴是研究的起点，我们必须首先对反垄断行政解释进行界定，而其中关键则是对行政解释的理解。1981年6月10日五届全国人大常委会第十九次会议通过的《关于加强法律解释工作的决议》将法律解释作为一种权力分别配置给立法、司法和行政机关，奠定了中国当前解释体制的框架。《决议》第三条规定：不属于审判和检察院工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。之后，行政解释这一概念为学术界所提炼并加以研究。

然而，迄今为止，学者们对于行政解释的主体、对象、性质、形态等仍尚未达成共识。例如有学者所总结，以解释的效力范围为标准，有关行政解释概念的代表性观点分为“个案解释说”、“规范解释说”和“综合解释说”三类，“个案解释说”主张行政解释是针对具体案件

12013年8月7日，江苏省物价局根据举报，依法对南京混凝土协会及部分混凝土生产企业开展了反价格垄断调查，并于2013年12月23日依据《反垄断法》规定，对实施价格垄断的南京混凝土协会及37家涉案企业共计罚款3900万元。对此，南京混凝土协会和南京建工集团有限公司混凝土分公司、南京嘉盛凝土有限公司、南京大地万宏混凝土有限公司等三家企业不服行政处罚决定，分别向南京市中级法院提起行政诉讼。参见国家发改委网站，/fzgggz/jgjdyfld/jjszhdt/201412/t20141208_651322.html，2015年8月8日最后访问。

2参见（2014）宁行初字第70号裁定书、（2014）宁行初字第71号裁定书。

适用行政法律规范的活动，“规范解释说”视行政解释为抽象行政行为，“综合解释说”则认为行政解释同时包括抽象和具体的解释行为。3这一方面是中国特色解释体制与理论碰撞的结果，另一方面也是制度背景变迁造成的困境。对此，本文并无意着力于行政解释的概念纠葛，仅限于主旨对研究对象进行范围廓清。本文关注的反垄断行政解释并非是在现行解释体制框架内的概念界定，而是基于实质内容在广义上的使用，特指有权限的行政机关依法对《反垄断法》及相关法规、规章所作的解释，其形式既包括以规范性文件作出的抽象解释，也包括个案应用中的具体解释。

（二）我国反垄断行政解释司法遵从的文本分析

反垄断行政解释的司法遵从要讨论的是法院如何对待反垄断行政解释的问题。基于本文将反垄断行政解释界定为包括抽象解释和具体解释，故对这一问题也将从这两个方面展开。再者，由于我国《反垄断法》规定了民事诉讼机制和对反垄断执法决定提起诉讼的行政诉讼机制，因此民事和行政审判都构成本文分析场景。此外，由于行政解释并非一个严格的法律概念，而且迄今为止，几乎未见国务院以解释为名对法律作出过解释，4相关文本中表述最近似的范畴也仅有“行政法规的解释”、5“规章的解释”，6而《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、相关司法解释以及最高人民法院《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》等文本中均未提及行政解释，仅是对行政法规、规章、其他规范性文件等作出了规定，因此在不同的标准和口径之下，如何将反垄断行政解释与各法律概念相勾连，进而可以在现行法规范内分析这一问题就成为关键。

1、话语的对应与衔接

首先，关于抽象的反垄断行政解释。虽然将行政解释视为规范性抽象解释的观点目前为较多学者接受，但在如何理解抽象行政解释与行政法规等规范性文件的关系上仍然存在分歧。有学者认为，行政解释有别于依照行政立法程序制定的行政法规和规章，从法律性质上属于其他规范性文件。7还有观点认为随着1982年以后国务院及主管部门享有行政立法权，行政解释已转化为行政法规、规章，以法规、规章的形式存在着。8对此，基于本文的实质界定标准，笔者以为，只要在内容上属于行政机关对反垄断法律规范的解释和说明，抽象的反垄断行政解释可以通过行政法规、规章和其他规范性文件中的任意形式而存在，二者是内容与形式的关系，而非形式与形式的区分。同时，行政法规、规章中既可以包含行政解释的内容，即解释性规则，也可以包含立法性规则，前者是针对现行法作出的阐释和说明，而后者则是对现行法上权利义务的补充与扩展。因此行政解释与行政法规、规章是一种形式与内容上的不完全对应关系，理由是依据《立法法》第65条、80条等相关规定，国务院及主管部门为了执行法律、法令等而制定的行政法规、规章在内容上必然会涉及对法律、法令中模糊条款的解释，但同时又不限于此。

其次，关于具体的反垄断行政解释。具体的反垄断行政解释主要发生在行政机关的具体执法过程中，依附于具体的行政行为，既可以以专门的答复、意见等形式展开，也可以通过

3参见邴长策：《行政解释权的规范分析》，《法学杂志》2015年第8期，第26-32页。

4魏胜强：《行政机关的法律解释权评析》，《政治与法律》2013年第2期，第70-79页。

5参见《行政法规制定程序条例》第31条。

6参见《规章制定程序条例》第33条。

7参见邴长策：《行政解释权的规范分析》，《法学杂志》2015年第8期，第26-32页。

8参见张立刚，《法律解释体制四题》，《华南理工大学学报》2014年第2期，第69-78页。