论新时期我国政府规制的改革

论新时期我国政府规制的改革
胡税根
内容提要:政府规制是政府部门依据有关法规直接对微观经济活动进行规范、约束和限制的行为。

它是对市场失灵最通常的回应,其目的就是通过采取规制手段来解决市场失灵现象。

我国目前正处于经济体制转轨时期,伴随着经济体制的改革,那种由计划经济发展起来的计划管制正在不断向法治化、规范化和制度化的新的政府规制过渡。

虽然政府规制的面貌有了很大的改观,但依然存在着许多问题,已不适合市场经济发展的要求,因此,结合中国的实际借鉴西方国家的政府规制的经验,对推动我国政府规制改革有着重要的意义。

关键词:依法行政;政府;体制改革
规制是政府利用法规对微观经济活动进行的制约,其理论成果在西方规制实践中得到了广泛的应用。

现阶段,我国正向市场经济过渡,研究新时期政府规制的改革对促进我国市场经济的成长发育和规范化起着重要的作用。

本文着重就政府规制的界定、目标以及现存的问题和改革对策提出管窥之见。

一、政府规制的界定
(一) 政府规制的涵义
规制是由英文Regulation 一词翻译而来,意为政府运用法律、规章、制度等手段对经济和社会加以控制和限制。

Regulation 在日文中也被译作“规制”,但在中国,也有许多文章和书籍采用“管制”的译法。

笔者认为, “管制”一词较为生硬,在中文中使人容易联想为政府用行政手段和命令直接对微观经济主体进行强制性的管理。

从这种角度来看,它是与战时共产主义和计划经济相对应的范畴;而“规制”词意较为中性和温和,它强调了政府以经济手段和法律手段为主、以行政手段为辅,并通过法律和规章制度来约束和规范经济主体的行为,它是与市场经济相对应的范畴,故将Regulation 译作“规制”更为妥贴。

国内外学者从不同的角度对规制这一概念进行了研究和探讨,规制在经济学、法学和政治学领域中受到了广泛的重视,每一个领域都剖析了这一复杂课题的许多重要方面。

但目前对政府规制尚无统一的认识,对政府规制的定义也有着各种各样的表达。

这些定义大致可以分为以下几类:
首先,认为规制是政府矫正市场失灵的努力和对公共利益的追求。

规制经济学的创始人之一卡恩( Kahn ,1970 年) 在研究对公用事业的规制时,认为规制是“对该种产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规定⋯⋯如进入控制、价格决定、服务条件及质量的规定以及在合理条件下服务所有客户时应尽义务的规定”。

①密特尼克(Mitinick ,1980 年) 定义:“规制是针对私人行为的公共行政政策,它是从公共利益出发而制定的规则。

”②斯蒂芬则解释:“规制,指的是政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动,政府公开宣布这些行动是要努力制止不充分重视‘社会利益’的私人决策。

”③ 其次,认为规制是政府的一种控制行为。

谢泼德和威尔科克斯(Shepherd and Wilcox , 1979 年) 指出“规制只是规制者们的所作所为”。

④梅尔(Meier ,1985 年) 将规制定义为“政府控制市民、公司或准政府组织行为的任何企图”,并认为“是政治家寻求政治目的有关的政治过程”。

⑤还有,日本学者植草益(1990 年) 解释政府规制是政府机构依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为。

⑥中国学者张帆(1995 年) 则认为“政府规制是指政府利用法规对市场进行的制约”, ⑦樊纲(1995 年) 提出政府规制“特指的是政府对私人经济部门进行的某种限制或规定,如价格限制、数量限制或经营许可,等等”。

⑧ 再次,认为规制是厂商利用政府权利谋取自身利益的一种努力。

规制理论的泰斗斯蒂格
勒(Stigler ,1971 年) 提出的影响广泛的规制定义是:“作为一种法规,管制是产生所需并主要为其利益所设计和操作的。

”⑨这种解释也被称为“俘获”理论,即规制主要不是政府对公共利益的追求,而是行业中的某些厂商通过采取各种手段利用国家强制权力满足自己利益和需要的一种努力,其最终目的就是增加自己的获利能力。

虽然国内外学术界对政府规制的定义众说纷坛,其理解也各不相同,但归纳起来,可以 得出政府规制的基本特征有:第一,政府规制的主体是政府行政机构;第二,政府规制的对象 是微观经济主体;第三,政府规制的手段是国家法律和法规;第四,政府规制的目标是直接控 制各类微观经济主体的活动;第五,政府规制是规制者和规制对象的一种互动活动。

因此, 政府规制是政府部门依据有关法规直接对微观经济主体及其活动进行规范、约束和限制的 行为。

(二) 政府规制的分类
政府规制可以进行不同的分类。

按照规制机构和制约手段的不同,可将其分为间接规制和直接规制。

⑩间接规制指由司法部门通过司法程序对微观经济主体实施的干预,它不直接介入经济主体的决策,仅制约阻碍市场机制发挥效能的行为,并努力建立完善的、能够有效地发挥市场机制效能的制度。

间接规制的内容主要包括以反垄断法为中心的竞争促进政策和以处理信息不对称为目的的信息公开政策,其目的是为了维护正常的市场竞争秩序,依照反垄断法、商法、民法等法律对企业的垄断行为和不公平竞争手段加以限制。

直接规制指政府部门对微观经济主体直接实施的干预,也被称为狭义的政府规制。

它是以防止发生与自然垄断、信息不对称、外部不经济及非价值物品有关的在社会经济中不期望出现的市场结果为目的,并且依据法律手段直接介入经济主体决策。

直接规制又可分为经济性规制和社会性规制。

经济性规制是指针对存在着自然垄断或信息不对称现象的通讯、交通、金融和公用事业等特定行业,为防止资源低效配置和确保服务供给的公平性,政府有关部门根据法律规定,通过许可和认可等手段,对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务、会计等方面的活动进行规定或限制。

进入规制与价格规制是经济性规制的最重要项目。

社会性规制是为保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及保护环境和防止灾害,政府通过许可认可制度,对物品和服务的质量以及伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定的标准,并禁止、限制特定行为的规制。

社会性规制是对各种行业的统一性规制,其目的是为了弥补外部不经济、信息不对称和非价值性物品,如对具有外部不经济特征的环境污染、产品质量和生产安全的规制,以保护消费者和生产者的利益。

按照规制方式的不同,规制可以分为行为规制和结构规制。

lv 行为规制是指关注于企业如何在其所选择的行为中行事的方法,包括:11 防止占市场支配地位的公司的反竞争行为的方法;21 价格控制;31 针对广告和其他竞争活动的限制规则。

行为规制的一种最简单的形式是指令:规制者告诉被规制者做什么。

这种指令涉及信息和激励这样一个双重问题。

因为规制者与企业方面在成本结构、日常管理上信息不对称,使规制者处于不利的地位,规制者无论是在作出命令,还是在控制命令的服从上,都处于信息弱势。

结构规制是指决定哪些特定企业或个体实施哪些行为。

它包括:11 进入的限制;21 垄断状态;31 单一能力规则(不允许从事多种经营等) ;41 个体未经认证不能进行专业服务的规制。

结构规制的一种重要形式是职能分解,享受垄断地位的公司不能同时进入竞争性领域。

这种分解涉及到竞争的效率问题。

例如,地区电讯营业是自然垄断性的,而长途电讯则可以由竞争性企业来提供。

二、政府规制的目标
政府规制是对市场失灵最通常的回应,即政府规制的目的就是通过采取规制手段来解决市场失灵现象。

市场失灵的主要表现为垄断、外部性及信息不对称等。

由于市场失灵现象影响了市场机制作用的效果,政府有必要通过规制政策对市场的自发作用进行某些修正、限制
和补充,从而使社会资源的配置达到最优状态。

政府规制的目标通常有:
(一) 限制垄断,增进社会福利。

垄断或称独占,狭义上指一个企业占有了一个国家中某个行业的全部生产和销售,这种情况实际上很少见。

广义的垄断则指几个大企业共同占有一个行业的全部或大部分生产和销售的情况。

在垄断条件下,垄断者可以控制和操纵市场,可以利用垄断地位低价采购、高价销售,从而获得高额垄断利润。

因而,垄断形成后,垄断厂商一般都会为了维持垄断利润而限制产量。

这样,对社会来讲,就没有达到产量最大和资源的最优配置,消费者会因垄断的存在付出更多的代价。

由于垄断常常导致资源配置缺乏效率,另外垄断利润也被看成是不公平的,因而有必要对垄断进行政府干预。

政府对垄断的干预主要有反垄断法和价格与产量管制。

西方很多国家都不同程度地制定了反托拉斯法,如美国从1890 年到1950 年,国会通过了一系列法案,以反对垄断。

其法律规定,限制贸易的协议或共谋、垄断或企图垄断市场、兼并、排他性规定、价格歧视、不正当的竞争或欺诈行为等都是非法的。

美国反托拉斯法的执行机构是联邦贸易委员会和司法部反托拉斯局。

前者主要反对不正当的贸易行为,后者主要反对垄断活动。

对犯法者可以由法院提出警告、罚款、改组公司,直至判刑。

对垄断的另一项干预措施是价格和数量管制。

对于某些自然垄断行业而言,过度的竞争对资源配置的效率并无益处。

例如,某些行业可能具有自然垄断特征,即在需求获得满足的范围内,单个厂商的平均成本是不断下降的。

这里,其他厂商不能参与竞争,因为任何分割市场的厂商只能以更高的成本进行生产。

有鉴于此,政府干预的目的是尽可能地增加生产,降低价格。

除了上述政府干预垄断的政策外,政府也可以采取税收和补贴,甚至是政府直接经营的手段。

(二) 提供公共产品。

为社会提供公共产品和服务是政府在市场经济中的一种最基本的 职能。

随着社会的发展,社会成员不仅需要更多的私人产品,而且也需要更多的公共产品和 服务。

市场经济的运行动力是经济利益,而公共产品的消费具有非竞争性和非排他性,依靠 市场机制很难使得公共产品的生产和供给达到最优,如国防、外交、治安、教育、公共卫生、环境保护等领域,私人经济部门由于成本难以补偿而无力或不愿意生产和提供。

还有能源、原材料、交通等基础产业以及基础设施的建设,由于投资大、建设周期长、收回投资慢甚至难以收回投资,也不可能完全由私人生产和提供。

因此,政府必须通过国家预算开支,担负公共产品生产和供给的主要责任,同时,政府还要对基础产业和基础设施进行大量直接投资,在基础产业和基础设施建设中发挥重要作用。

(三) 外部影响内部化。

外部影响是指相互作用的经济主体中一个经济主体的行为对其他经济主体构成一定影响,而该主体又没有根据这种影响产生的效果从其他主体得到报酬或向其他主体支付赔偿。

显然,外部影响可以是有利的,也可以是不利的。

不利的外部影响的典型例子是环境污染。

一个企业为减低成本,不处理废水就排放出去,造成环境污染,给他人和社会带来损害,这就是外部的不利的影响或外部不经济。

这种不好的外部影响或外部不经济,不可能靠市场经济本身自发调节和纠正,必须由政府的相关政策进行调节。

为了纠正由于外部影响所造成的资源配置不当,政府通常可以采取的政策有:第一,使用税收与津贴。

对造成外部不经济的企业,国家应该征税,其数额应该等于该企业给社会其
他成员造成的损失,从而使该企业的私人成本恰好等于社会成本。

第二,使用合并的方法。

把产生外部经济影响的经济单位与受到外部影响的经济单位并在一起,则外部影响就变成一个单位的内部问题。

合并后的单个企业按边际成本等于边际收益决定的产量进行生产,将会符合社会要求的社会边际成本等于社会边际收益的决定的量,即此时资源配置达到帕累托最优状态。

第三,使用规定财产权的办法。

在许多情况下,外部影响之所以导致资源配置失当,是由于财产权不明确。

如果财产权是完全确定的并得到充分保障,则有些外部影响可能通过产权的交易得到解决。

经济当事人会以最低的成本寻求解决方案。

以上纠正外部影响的方法在实践中针对不同的情况加以利用。

(四) 消除不完全信息。

完全竞争市场的一个重要假设是完全信息,即市场的供求双方对于所交换的商品具有充分完全的信息,完全信息的假设保证了帕累托最优状态的实现。

但在现实经济中,信息往往是不完全的。

其原因是:私人所获得的信息一般是有限的;信息在私人交易的过程中会发生扭曲;市场经济主体所掌握的信息往往是不对称的。

在不完全信息的条件下,尤其是在消费品市场,经济当事人并不具备各个企业提供商品和服务的价格、质量、特性、效能等方面的充分知识;即使可以获得这些信息,其成本和收益之间也是不对称的。

企业有意进行欺诈时,经济当事人得到的还可能是虚假的信息。

因此,经济当事人只以平均水平判断交易对象的质量,交易的结果最终使得那些高质量的产品被排除在市场之外,出现“柠檬效应”。

由此可见,不完全信息破坏了市场的“优胜劣汰”作用。

同时,当交易双方在交易后,一方因不能掌握足够的信息去监督另一方的行为时,则可能出现后者在一味追求自己的利益而损害前者利益的违背道德规范的“道德风险”现象。

道德风险同样破坏市场经济中的社会利益最大化的原则,使社会资源无法实现最优配置。

对此,政府采取了两种规制方式:一种规制方式是政府设法提供这些信息,或要求经营者提供这些信息。

当所涉及的技术数据比较复杂时,政府应采取的另一种规制方式是,建立或实施产品质量标准或向生产厂商发放生产经营许可证,在产品向公众出售之前,规制者就应当建立或实施有关标准,或特许这些产品生产和销售。

(五) 为市场公平竞争创造必要的制度环境,确保市场经济的有序运行。

市场经济是一种法治经济,市场机制的正常运行要有一定规则和契约关系作为前提,一旦这些规则及关系被破坏,那么市场机制就要失效。

市场机制要发挥作用,需要一整套公认的并能够得以实施的市场行为规则,以明确产权关系,规范各类经济主体的行为,限制不正常的竞争行为,确保市场交易和市场竞争的公平和效率。

因此,市场经济条件下政府的一个重要职能就是建立和维护市场秩序,建立和健全市场运行所需的各种法规和制度,并监督其实施,以确保市场机制的正常运转。

三、新时期政府规制存在的问题
我国目前正处于经济体制转轨时期,伴随着经济体制的改革,那种由计划经济发展起来的计划管制正在不断向法治化、规范化和制度化的新的政府规制过渡。

虽然政府规制的面貌有了很大的改观,但依然存在着许多问题。

(一) 政企不分,行政性垄断突出。

长期以来,我国对自然垄断性质突出的基础设施产业基本上实行的是政府垄断经营的管理体制。

在这种体制下,电力、通信、铁路运输、煤气和自来水等基础设施产业的主要业务是由中央政府或地方政府的企业独家垄断经营,政府既是政策的制定者和监督者,又是具体业务的实际经营者。

政府有关部门对自然垄断行业的进入、价格、投资等都实行了严格的规制政策。

作为规制者的政府主管部门与企业之间政企不分甚至政企一体化的问题十分严重,这就使我国自然垄断行业的政府规制具有明显的“政企合一”特征和行政性垄断的性质。

规制法是政府机构对企业市场行为实施规制的法律依据,目前我国正式的规制法多数是由政府各有关部门起草报国务院再由全国人大审议通过,部门法主要体现规制机构和所属垄断企业的意愿,缺乏社会的公正性。

由于缺乏有效的监督与约束,这些行业的官僚作风和效率低下的问题十分突出。

自然垄断产业的企业利用行业或地区垄断地位,损害消费者利益和乱收费的现象也非常普遍。

(二) 价格形成机制不能刺激生产效率的提高。

我国的电力、通信、铁路运输、煤气和自来水等自然垄断行业主要采取“成本加利润定价法”,即以实际成本为基础,加上一定的利润。

其操作过程是以被规制企业上报的成本和主管部门提出的调价方法为依据。

由于企业在特定的地区范围内,甚至在全国范围内具有独家垄断经营权,不存在由多家企业的平均成本决定的社会成本,这样,企业的实际成本就成为“社会成本”,因此,以企业实际成本作为定价
的基础就很难对产业效率形成有效的激励作用。

另外,作为价格规制机构的物价部门职能单一,除了对产品或劳务定价外,其他所有与价格形成有关的因素都无法控制。

由于物价部门本身不参与市场进入、需求管理及运作成本的监控,形成了与被规制企业间信息严重不对称的局面,致使定价结果的科学性受到影响。

可见,自然垄断行业的价格规制体制存在着严重的问题,致使企业生产经营成本居高不下。

例如,中国的国际长途电话收费价格等都大大高于国际水平。

(三) 垄断经营使企业缺乏竞争活力。

在我国现行的政府规制体制下,电力、通信、铁路运输、煤气、自来水等自然垄断产业的主要业务是由中央政府或地方政府的企业垄断经营的,政府既是规制政策的制定者,又是具体业务的实际经营者。

在这种行政性垄断状况下,对这些企业既实行价格规制又实行进入规制,由于缺乏竞争的刺激,往往会导致企业组织管理的X低效率。

X低效率理论能从一定程度上说明中国自然垄断产业中较普遍存在的组织管理效率低下现象。

由于企业普遍缺乏市场竞争的外部压力,从而在相当程度上抑制了通过技术和组织创新提高生产效率的动力。

在中国许多基础设施经营企业中存在机构臃肿、人浮于事、工作效率低、信息传递效率差等组织管理低效率现象,致使潜在的规模经济效率未能得到较好发挥,其结果使企业实际达到的生产成本大大高于按组织能力可能获得的最小生产成本,从而存在资源利用的低效率。

(四) 寻租行为导致社会福利的损失。

政府机关拥有高度垄断性的规制权力,能带来的高额垄断收益,事实上就构成一种租。

企业为获得政府规制保护所开展的活动,被称为寻租行为。

寻租行为是社会中为追求经济利益而开展的非生产性活动。

现代社会中常见的寻租活动是经济主体向政府争取优惠待遇,或利用行政法律的特殊政策维护自身的垄断地位,阻碍自由竞争,以维护和攫取既得利益或对既得利益进行再分配。

寻租行为的结果是社会资源的浪费,因为寻租者为了获得政府的特殊政策,需要花费大量的时间与精力进行游说,或者用礼品或金钱去疏通关系。

政府部门工作人员为了对付寻租者的游说和贿赂,需要付出时间和精力,这些寻租活动对社会没有任何效益。

如果寻租活动得以实现,相关的生产者和消费者将由于政府的干预而付出代价,这种代价可能比寻租者得到的经济利益还要高,从而导致社会福利的净损失。

(五) 规制机构的低效率。

政府规制的目的是弥补市场的缺陷,提高社会福利水平,然而,在现实生活中,行使国家职能的政府机构制定政策的表现却不尽如人意,政府机构往往是高成本、低效率。

其主要原因是:第一,政府规制机构庞杂。

现阶段,从中央到地方政府的所有部门几乎都拥有规制权力,而且对同一生产行为的政府规制往往涉及多个规制机构,因此,规制机构之间的协调成了规制政策有效性的重要前提。

第二,政府规制工作缺乏竞争。

从纵向看,部门领导不会因为效率低而遭到上级的解雇。

提供规制服务的政府部门由于缺乏竞争,政府官员缺乏提高效率的动力。

第三,缺乏降低成本的内在激励。

从客观上看,由于政府规制机构所承担的任务较为复杂;从主观上看,规制机构的工作大多具有垄断性,因而使承担制约任务和执行管理预算职能的部门无法了解其真正的成本,不能准确评估其运行效率。

第四,监督信息不完备。

在现实中,监督部门和社会对规制机构的监督作用将会由于信息的不对称而失去效力,因为提供运行信息的正是被监督部门,监督者有可能为被监督者所操纵。

四、新时期政府规制的改革
借鉴西方国家政府规制的经验,并结合我国的实际情况加以运用,对推动中国政府规制改革有着重要的意义。

(一) 西方政府规制改革的思路
从西方国家看,传统的政府规制对企业限制的过宽或过严,造成了规制的种种问题,未能充分达到规制的目的。

西方国家自20 世纪70 年代初期开始,公众以及经济学家对各种规制。