南水北调工程及其水权管理

南水北调工程及其水权管理

摘要：我国水资源总量虽然丰富，但人均拥有水-量很少。实施南水北调工程很好地解决了水资源空间分布不均衡的问题。在南水北调工程实施过程中，建立水权交易政府规制体系，完善水权市场交易制度，可以为我们解决水权市场纠纷提供一些思路和帮助。

关键词：南水北调水权冲突制度安排

1. 南水北调工程简介

1.1实施南水北调工程的必要性

我国水资源的分布很不均匀。南方水多地少，北方水少地多，与人口及生产力布局极其不相配。北方人口占全国的37%，土地占45%，而多年平均水资源总量仅占全国的12%。从20世纪80年代开始，黄河、海河流域的干旱已经持续了20多年。早在1952年，长江水利委员会向毛主席汇报长江治理的设想时，毛主席就说过：“南方水多，北方水少，如有可能，借点水来也是可以的。”

图1 中国水资源供需状况示意图

根据国际标准，河流用水一般不超过水量的25%，而我国北方对黄河、淮河的用水量都已经超过河流来水量的50%，海河、滦河的用水量几乎达到了100%，以至于海河、滦河有些年份根本无水入海。反观长江，每年有近1万亿立方米的水东流入海。

实施南水北调工程，可改善华北和西北地区的水资源条件，从根本上缓解这一地区长期资源性缺水的矛盾，对于控制地区差距的扩大趋势，促进区域协调发展，对于改善生态坏境质量和实现第三步战略目标具有十分重要的意义。

1.2 解读南水北调东线工程

经过十几年的调查研究和论证，南水北调的总体轮廓已敲定，即分别从长江流域上、中、下游调水，形成南水北调西、中、东三条引水线路。通过这三条引水线路与长江、黄河、淮河和海河四大水系共通互融，形成以“四横三纵”为主体的总体布局，以利于实现我国水资源南北调配、东西互济的合理配置格局。

图2 南水北调东线工程

东线工程构架：从长江下游扬州附近抽水，利用京杭大运河及其平行河道逐级提水北送，经洪泽湖、骆马湖、南四湖、东平湖，在位山附近穿过黄河后可自流，终点天津。主要解决苏北、山东和河北东部的农业用水、津浦铁路沿线及胶东的城市缺水问题。

图3 南水北调中线工程

图4 南水北调西线工程

2.东线工程可能引发的水权冲突

2.1 国外“水争”案例

古今中外已有很多的“水争夺”案例，其中跨流域调水容易产生水权冲突，甚至于在同一流域也容易发生水权冲突。

长期以来，印孟两国在使用恒河水问题上存在着争端。1970年，印度在靠近孟加拉边界的恒河上游建成法拉卡水坝，使旱季流入孟加拉国的河水量减少3/4，对下游的农业生产和居民生活造成了严重影响。为此双方进行了多次谈判，并于1975年和1977年11月两次签订了协定。1996年12月12日，印度和孟加拉国正式签署了一项有效期为30年的《印孟关于在法拉卡分配恒河水的条约》。条约规定，1997年1月1日，该条约正式生效，法拉卡大坝开闸放水，解决了长期困扰两国关系发展的一大难题。

2.2 东线“水争”四起

以上例为鉴，我国东线南水北调后，水源地区和饮水地区可能在水价、调出量、生态环境影响、经济发展等方面发生一系列的矛盾和冲突。

特别是发展问题最难预计，东线工程沿线工业发达，极易产生引水用水的利

益纠葛。江苏以北、京津以南地区工业化程度相对较低，将来如果城市化加快和工业迅速发展，都有可能超过用水预期，因而与周边地区产生用水纠纷。

所以，今后采取什么样的分水机制，是一个值得我们去考虑的难题。如果水权界定不明晰，或缺乏交易激励，或地区间水权分配缺乏公平与效率的协调等，都会引发水资源浪费使用、污染和“水争”四起。

3.对东线南水北调工程水权制度安排的思考

3.1 国外水权制度

①滨岸权制度

滨岸权（Riparian rights），亦称为河岸权，是指合理使用与河岸土地相连的水体但又不影响其他河岸土地所有者合理用水的权利。

滨岸权制度来源于英国的普通法和1804年的《拿破仑法典》，后来在美国的东部地区得到发展。

目前，滨岸权制度仍作为英国、法国、加拿大以及美国东部等水资源丰富的国家和地区制定水法和水管理政策的理论基础。

享有滨岸权的用户必须具备两个条件：一是要拥有持续水流经过的土地，二是必须合理用水。

滨岸权制度的缺陷：虽然使水权具有了明确的享用主体，但是却限制了水权享用对象的范围，并导致了水资源的浪费。

非滨岸的用水户可通过法定程序申请用水，由州政府审查后颁发取水许可证，按照取水许可证中规定的用水期限和用水量大小来取水。

②优先占有权制度

优先占有权制度（Prior rights）：河流中的水资源属于公共领域，没有所有者，因此，谁先开渠引水并对水资源进行有益使用，谁就占有了水资源的优先使用权。

使用原则：①水权的获取是以占有并开发利用水资源以及不造成河流断流为约束条件；②对水资源的占有服从时间上的先后顺序，即谁先开渠引水，谁就拥有了使用水资源的优先权；③只要是有益使用，水资源可用于生活用水、农田灌溉、工业生产等任何用途。

优先占有权制度存在着两个缺陷：一是水权的转让和交易受到了限制；二是不能引导水资源的有效使用。

考虑到优先占有权制度的不足，又出现了将优先占有权制度与滨岸权制度相结合的混合水权制度，如在美国的加利福尼亚州。

③公共水权制度

公共水权（Public water rights）制度，也即共有水权制度中的国有水权制度。现代意义上的公共水权理论及其法律制度源于前苏联的水资源管理实践。

基本原则：①所有权与使用权分离，即水资源属国家所有，但个人和单位可以拥有水资源的使用权；②水资源的开发和利用必须服从国家的经济计划和发展规划；③水资源配置一般是通过行政手段来进行。

3.2“水银行”制度在东线水资源定价中的应用

水权银行是由国家授权，以水权（仅指水资源使用权）为经营对象的类似于商业银行运作的企业化机构，主要包括水资源存储和借贷业务,但不涉及水权交易（买与卖）的中介机构。水权银行借鉴现代银行的运作机制特点，设定“水息率”对水权的存、贷进行管理，激励用水户节约用水，促进水资源合理配置。

在允许水权转让的前提下，必然会自发形成一个现货的水资源交易市场。但实际上，各省由于缺乏对未来影响需求水量各种因素的准确预测，是不会贸然将其拥有的多余水权全部出售而在缺水时再买回来。为了克服水权交易市场缺乏灵活性这一弊端，我们可以建立起“水银行”这一新型的交易制度。

以国家作为“水银行”的承载主体，承担水资源买卖中的中介职能，而东线工程途经的各省市，只要有水权转让需求即均可成为“水银行”的客户。参照国外多年发展经验，为了建立起东线各省节约用水的机制，还可以在水权转让价格的确定方式中引入新型金融衍生工具—期权，即水权期权。

“水银行”制度的建立，可以减低各省在水资源的使用过程中的市场风险和自然风险，增加各省参与水权交易的灵活性，并且建立起节水与效益的良性循环，最终将有利于各省节水意识的形成。

3.3“混合市场模式”构想

我国南水北调中的基础水权体系建设应借鉴国外水权基本制度的原则和经验，在可持续发展、效率优先、兼顾公平等基本原则的基础上，提高水资源的利用率。为此，我们提出了“混合市场模式”的构想。

混合市场模式就是在国家对供水设施的所有权不变的情况下，水的经营权分