我国新型城市化的探索与实践——以深圳模式为例

期
Foreign Economic Relations ＆Trade
【区域经济】
我国新型城市化的探索与实践
———以“深圳模式”为例
仲德涛
(中共漯河市委党校，河南漯河462000)
［摘
要］深圳作为我国改革的试验区，推进城市化的实践也走在全国前列，并通过行政管理体制改革
和党的建设改革，促进城市化的良性发展，形成了城市化的“深圳模式”。

认真研究模式，对于推进我国其他地方的城市化进程有着重要的现实意义。

［关键词］城市化
;“深圳模式”［中图分类号］F292［文献标识码］B
［文章编号］2095－3283(2012)09－0084－03
作者简介:仲德涛(1981－)，男，山东即墨人，中共漯河市委党校讲师。

一、深圳城乡二元分治的演进
改革开放之前，广东省宝安县以农业生产和乡村建制为主，而深圳还只是一个人烟稀少、经济落后的边陲小镇。

1979年3月，
国家将宝安县改设为深圳市，以宝安县的行政区域为深圳市行政区域。

1979年11月，深圳市升格为地级省辖市，开始其城市化发展进程。

1980年8月，经国家批准，深圳市将靠近香港的327.5平方公里的土地划出，正式设立经济特区，深圳的城市化进程开始加快。

到1990年1月，深圳在经济特区中分别设立福田、罗湖和南山3个行政区，特区内的城市管理组织架构基本成型。

而特区外的宝安县则延续着农村管理体制。

1982年12月深圳市恢复宝安县建制，其辖原深圳市属非特区的农村并由深圳市领导。

同时就在特区内逐步城市化过程中，特区内的基层管理却还保留着诸多农村管理体制要素(如镇政府、村委会等)。

总体上表现为城乡并存，
呈现出“区县—街道镇—居村”混合型的组织架构。

二、深圳农村城市化进程(一)深圳农村城市化步骤及措施深圳的农村城市化主要分两步走:
第一步，1992年，特区内的农村开始实施城市化。

当年，深圳市政府出台了《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》，以推进特区内农村管理体制向城市管理体制改革转型。

此次城市化改革的主要内容包括农村转型为城市、村民转型为城市居民，重点在“管理体制、集体经济组织、土地和房屋、人口管理、社会保障和福利等方面，逐渐实现“一体化”的城市管理体制。

直到2002年，以沙头角镇被改为街道办事处为标志，长达10年之久的特区农村城市化改革暂告一段落。

第二步，2003年，特区外的农村开始实行城市化。

作为上一阶段农村城市化的组成部分，
1993年特区外的宝安县就进行了
“撤县建区”(宝安区、龙岗区)。

但此后的几年间，基本上还沿袭着原有的农村管理体制，并没有进行实质性的农村管理体制改革，但在行政建制上为日后的全面城市化改革预设了伏笔。

2003年，
深圳市出台《关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》，将特区内、外的行政管理体制逐步统一，特区外的农村城市化改革由此全面铺开。

这次城市化完成后，深圳由此成为中国第一个没有农村建制的城市。

从规模上来说，第二次城市化要远远大于第一次。

第一次将46482名农业人口一次性转为城市居民;第二次则为27万农民一次性办理了“农转非”手续。

(二)深圳农村城市化特点
第一，
深圳农村城市化分两步走的最主要的原因就是特区内外发展不平衡。

深圳建市初期以特区建设为重点，形成了特区内、外不同的经济发展速度，据2004年相关统计，
特区外的土地面积约占全市土地总面积的79.73%，为1557.03平方公里，而特区内的土地面积占全市土地总面积的20.27%，约为395.81平方公里;特区外人口规模也大大超过特区内。

但是，一些主要经济指标，特区内都明显超过特区外。

特区内、外发展不平衡的原因是多方面的，既有政策原因，也有自身原因，既有历史原因，也有现实原因。

第二，深圳的城市化是由政府顺应历史发展趋势下而主动推进的。

原来的深圳农村经济发展水平就较高，现代化程度也较高，农村的城市化具有先天优势。

在这一背景下，深圳的城市化由政府主动规划、指导、推动，加快了深圳的城市化进程。

为了加快特区内农村的城市化，1992年深圳市委、市政府出台了《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》
;为了推动深圳特区外的农村的城市化，深圳市委、市政府于2003年出台了
《中共深圳市48
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委深圳市人民政府关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》。

一般来说，城市化进程更多的是通过人们趋利、求新的生产方式、交换方式和生活方式，由“看不见的手”自然推动的一个过程。

但是，从特区农村的两次城市化进程中，都可以看到“看得见的手”(政府)在其中发挥的作用很大。

第三，深圳城市化进程都是跳跃式发展的，而非渐进性的。

由于深圳的城市化都是由政府在顺应历史发展趋势下主动推进的，所以出现跳跃式发展的特征。

如2004年针对宝安、龙岗两区的城市化，包括市委组织部在内的六部门同时出台了相关的指导性意见。

市委组织部规定，两区原农村基层党组织分别改为街道党工委、社区党组织等;市委宣传部则就城市化进程中两区如何实现镇、村宣传文化体制转制等问题提出了意见;市国资办对镇属企业的清产核资和资产评估出台了指导性意见;市工商局出台了关于两区原农业集体经济组织改制工商注册登记的暂行意见;市公安局规定，两区原农业户口一次性转为非农业人口;市农林渔业局规定，两区原农村集体经济组织全部改为股份合作公司等等。

这些措施的实施加快了深圳城市化的进程，使深圳两次城市化呈跳跃式发展的态势。

第四，深圳的城市化是就地进行的，不存在农业人口向城镇集中的问题。

一般说来，农村的城市化进程是与农业人口转移相联系的。

但是，深圳的两次城市化是就地进行的，不存在农业人口向城镇集中的问题，是原农业人口就地转为城市居民。

总之，深圳农村的城市化改革不够彻底，它较偏重于改变农村的行政建制，改变农民的居民身份，而农民的经济生活、社会生活、文化生活、思想观念和生活习惯等方面没有实质性的转变。

三、深圳城市化进程中农村管理体制的变革
在“乡政村治”农村管理体制下，传统村落不仅是一个社会生活场所还是一个行政管理单位，具有一定的政府行政职能，农村基层组织负责村落全面的管理。

随着深圳两次城市化的进行，深圳市农村行政管理体制也发生了变化，原来“乡政村治”管理体制日益瓦解，经过“撤县设区”、“撤镇设街”和“撤村改居”后，原始的农业村庄逐步向农村社区转变。

首先，农村基层组织创新。

在农村基层管理体制改革过程中，依据职能将原村委会分解组建成3个相应的组织机构———股份合作公司、居民委员会和社区工作站(街道办事处)等。

把“村委会”的社会管理职能和集体经济职能分离开来，改变过去的政经合一的状态，“将原村民委员会的发展集体经济和组织村民自治的两大职能分开分别由新的集体经济组织、居民委员会和街道办事处承担”。

同时明确社区工作站、街道办事处以承接政府行政管理的职能，“街道办事处作为区级政府派出机构受政府委托行使管理社会经济的职能，把主要精力放在加强社区建设和城市管理方面，切实加大社区管理和公共服务的力度”，确立了“三位一体”的农村社区基层管理体制。

其次，新体制实现了农村基层组织经费保障方面的多元化。

在“乡政村治”的农村管理体制下，传统村落的集体经济承担村民自治组织———“村委会”一切管理费用。

农村管理体制城市化改革之后，不仅仅规定农村集体经济组织经费保障的义务，“在体制转变初期新成立的集体经济组织应对居委会给予必要的人力、物力、财力上的支持以保证居委会的建立和工作的顺利进行”，“村改居”的社区、股份合作公司应适当给予所在社区党组织和居民委员会经费支持，同时规定在由街道办事处负责的农村社区管理费用由城市财政支付。

第三，农村集体经济组织形式转变。

在深圳的城市化改革过程中，把原来“村委会”管理集体经济职能分离出来，设立股份合作公司来管理农村集体经济，这个公司将集体经济组织的所有财产等额折成股份，按“集体股”和“个人股”两种方式配置股权。

这样，转型之后的股份合作公司没有从根本上改变集体经济的村落成员共有特征，其产权所有者与原村村民高度契合，这样集体经济对于农村村民的福利保障等职能依然保留。

总之，在城市化的推动下，深圳市农村基层管理体制改革打破了“村落单位”制的管理模式，通过把原农村社区的各项管理职能归类分解，逐步建立起多元化基层管理的格局。

四、深圳城市化进程中基层党组织的变革
随着深圳市城市化的完成，原来农村基层管理体制也发生变化，形成一系列新兴社区。

它既不同于农村行政村，也有别于城市纯居民社区，因而与这两种传统社区比较而言它呈现出自身的特色。

这些新特色决定了新兴社区的党建工作必须有新举措，这也是发挥党的基层组织作用的客观要求，而深圳在城市化过程中关于党建的新做法，对于新兴社区的党建工作有重要的借鉴意义。

(一)创新基层党组织设置。

党的领导要通过行之有效的组织载体才能发挥其作用。

同时，党组织设立要根据情况的变化不断创新。

只有通过组织载体的创新，才能创新党建格局。

随着深圳城市化进程的进一步加快，原来的村委会政经合一的管理体制需要分设，把“村委会”的社会管理职能和集体经济职能分离开来，改变过去的政经合一的状态，基层管理体制的变革要求基层党组织也发生相应的变化，即将社区党组织和股份合作公司党组织分设。

深圳在推进基层党组织分设过程中，主要有4种模式:一是居委会与股份公司分设党支部，人员不实行交叉任职。

这两个党支部
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均由街道办事处党委直接领导，但它们之间的关系是平等的，谁也不领导谁。

二是居委会和股份公司与党支部是“三位一体”。

这种情况在经济不够发达、人才缺乏的地方出现得多一些。

三是党支部成员分别担任居委会主任和股份公司董事长，实行交叉兼职。

四是股份公司领导下的居委会。

深圳社区党组织分设适应了深圳城市化发展的要求，
同时也推动了深圳城市化的进程，但是由于深圳城市化进程是一个过程，不可能一蹴而就，加上深圳各地发展不平衡，这就决定了社区居委会和股份公司不能顺利实现脱钩，从而使基层党组织分设也不能顺利完成。

因此，在城市化转变过程中要充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，必须要创新基层党的领导方式和工作机制。

(二)创新党的工作机制
1.转变社区党组织的工作重心和工作方法。

党的基层党组织分设后，社区党组织不再承担发展集体经济的任务，社区党建的工作重心转向搞好基层管理、服务社区群众为主。

服务社区是基层党建的一切工作的目标，而要实现这一目标就要改变过去以行政领导为主的工作方法，变为以协调、指导、监督为主的工作方法。

这也是由社区的性质及社区中各单位组织的性质决定的。

社区的本质是社会性的公共组织，是社会成员在一定区域内形成的自治性质的共同体，而不是行政性组织，另外，在社区中的各种组织单位中，他们之间很多并不存在上下级的行政关系，因此，社区的这种特点决定了行政命令的工作方法不能帮助党组织完成搞好基层管理、服务社区群众的职责，所以其工作方法必须以协调、指导、监督为主。

2.建立共创共建机制。

随着深圳农村的城市化，与原来农村相比，社区管理的党员越来越多，社区党建的工作范围扩大，难度加大，在这种背景下，要搞好社区党建，仅仅依靠社区党组织的力量是很困难的，必须调动社区内一切党建的积极因素，建立共创共建机制。

通过整合党建资源，使街道和社区形成党建合力，促进了社区党建的发展，对发挥社区党组织战斗堡垒作用意义十分重大。

3.建立健全流动党员社区党组织。

随着深圳城市改革不断深化，非公有制经济的不断发展，各种人力资源在产业、地区之间流动日益频繁，其中当然包括广大党员。

如何加强对城市化过程中流动党员的管理，是党员教育管理的重点和难点，也是当前要发挥广大党员先进性的亟待解决的问题，深圳在这方面进行了有益的实践。

一方面在比较成熟的社区建立流动党员社区党组织，另一方面通过民营经济党组织来加强对流动党员的管理。

(三)加强领导班子和党员队伍的建设
党的十七届四中全会报告提出要
“重点加强党的基层组织建设，培养造就高素质的党员干部队伍是时代发
展的需要”。

领导班子与党员干部队伍是党组织的中坚力量，是充分发挥基层党组织战斗堡垒作用的基础和保证，因此，打造一支素质过硬的社区党员干部队伍对促进社区和谐发展意义重大。

一是加强党务工作者队伍的建设。

通过各种措施把社区中优秀的人才吸引到社区基层党组织中来，以确保社区党务工作者队伍的发展和壮大。

深圳积极协调有关部门，恢复街道组织人事办公室机构设置，恢复原有人员编制，同时核定社区专职党务工作人员名额，列入市、区两级财政预算。

同时把社区工作运行费用和社区工作者的工资、生活补贴纳入财政预算，由市、区两级财政共同承担。

二是加大对社区党员和领导干部的培训力度。

随着深圳城市化的推进，广大党员干部处于一个全新的工作环境中，党员干部原有的工作方式已不适应城市化后的社区党建工作，因此深圳加大了对农村基层党员干部的培训力度，重点应对城市化后农村社区党建遇到的新问题，
使领导班子和广大党员主动提高思想觉悟，转变工作方法，以适应变化后的新环境。

三是加强领导班子和党员队伍的作风建设。

一方面，城市化进程必然打破原来乡村的政治、经济、文化、社会等格局，而这些格局的重建是一个长期、复杂的过程，并且由于各地状况不同，各地城市化的模式、道路也不同，国内外对于如何处理城市化过程中的问题也没有现成的经验可供借鉴，因此，深圳市新兴社区党组织领导干部和广大党员充分发扬实事求是、理论联系实际的优良作风，坚持从实际出发，扎实地推进新兴社区的各项工作。

另一方面，坚持密切联系群众的作风。

贯彻党的全心全意为人们服务的宗旨，推进党建始终坚持从群众中来到群众中去的群众路线，基层领导干部和广大党员要发扬密切联系群众的作风，把基层的实际及时地、准确地、完整地反映给上级组织，为上级组织制定政策提供依据。

并在广大群众中准确、全面地宣传、贯彻和执行上级党组织的路线、方针和政策，真正做到“从群众中来，到群众中去”，做好党和群众的桥梁和纽带。

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2008(8).(责任编辑:牟洪波)
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