公安机关适用取保候审存在的问题

公安机关适用取保候审存在的问题

发布时间：2013-08-06 11:17:52 作者：邓正伟来源：北大法律信息网我要评论(0) 摘要：公安机关适用取保候审存在程序失当、适用条件失当、保证方式失当、执行与处理失当和差别适用等问题。在现...

【正文】

公安机关在适用取保候审中存在诸多问题，学界对此的诘难从未停止，在一定程度上有效地推动了公安机关取保候审执法规范化建设。但是，这些诘难要么从理论演绎入手、要么从个案解读入手、要么是对法律法规本身问题的批判，并不能较为全面地反映公安机关适用取保候审的整体情况，也较少从公安机关本身的角度思考这些问题。鉴于此，为推动公安机关的执法规范化建设，维护公安机关声誉，笔者认为有必要对学界反映的公安机关在适用取保候审中存在的问题做一番梳理，从整体上把握公安机关在适用取保候审方面存在的问题，并加以点评，做到有则改之无则加勉，以维法度，以正视听，以求良策。对于公安机关在适用取保候审中存在的问题，学界的观点颇多，概括起来可以归纳为程序失当、适用条件（理由）失当、保证方式失当、执行与处理失当、差别适用及档案管理不善等方面。

一、程序失当

根据《公安机关执法细则》的规定，取保候审包含呈请、批准、执行、监督考察、保证金保证、保证人保证、取保后案件办理、解除等方面的工作程序。[1]学界反映较多的与程序直接相关的问题集中在呈请与批准环节，具体表现为呈请程序失当和取保候审提请程序的相对封闭性两方面。

（一）呈请程序失当

实践中，取保候审呈请程序失当表现为办案人员不履行呈批手续、手续不全和擅自取保等情形，这些情形多发生在21世纪前期（现今，老少边穷、公安信息化建设落后地区仍然存在）。受当时的执法环境及社会（办案）条件等因素影响，公安机关存在较多的不履行呈批手续、手续不全、擅自取保的取保候审行为。有的是办案人员

以口头方式向主管领导或部门汇报、申请后，未履行书面程序直接办理；有的是履行部分书面审批手续，提前办理：有的是未以任何方式汇报、申请，擅自办理、违法办理。与此三种情形相联系的是，与取保候审相关的档案管理混乱，卷内材料杂乱无章，归档标准不一，有关材料不齐全。[2]

取保候审呈请程序失当的情形在相当长的一段时期内仍会存在。对此，各地公安机关一方面应大力推进网上办案（办公）平台建设，简化取保候审程序，实现网上办理和信息化管理，建立取保候审人员信息库，另一方面将取保候审纳入检察机关的侦查监督，凡被取保候审的，一律在检查机关的侦查监督部门建立档案，既方便检察机关监督取保候审的落实、执行和处理情况，也方便追查无呈批手续、手续不全、擅自取保的办案人员的责任。

（二）取保候审提请程序相对封闭

取保候审可以由办案人员依职权提出，也可由被羁押的犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属、被逮捕的犯罪嫌疑人聘请的律师等申请，学界将前者称为内部启动，后者称为外部启动。但是，将二者相比较，“侦查部门的建议与犯罪嫌疑人一方的申请对程序启动的影响有所不同，后者的作用明显不及前者。在效果方面，内部申请与外部申请对是否取保候审决定的影响程度也相当悬殊。”[3]究其原因，除有学者论及的“执行主体各自为政，没有监督，犯罪嫌疑人没有参与的权利，决定不说理，权利没有救济”[4]等因素外，笔者认为还反映了办案机关及其工作人员的强势（办案人员的社会地位及公权力的强势），他们从心底里认为，是否（提起）取保候审，是办案人员自己的事，嫌疑人及其亲属、代理人无权干涉，当事人及其家属因担心触怒办案人员而不敢主张自身的权利（实践中，嫌疑人的亲属、代理人为提请取保候审而向办案人员说情甚至行贿的不在少数）；另一方面则在于当事人及其家属法律知识的匮乏，不知道自己的权利之所在，而且办案人员或有意或无意地混淆法律规定，不告知当事人相关法律的规定及其应当享有的诉讼权利，导致部分嫌疑人及其家属不知道可以申请取保候审。

对于取保候审提请程序的相对封闭性，有实践部门的责任，也有制度规范本身的不足。在制度规范尚未变革的情况下，笔者认为公安机关自身不妨大度、大方一些，建立犯罪嫌疑人权利告知制度，对被确定为犯罪嫌疑人的，以书面的形式告知其在各个诉讼阶段应当享有的诉讼权利，责令其在书面告知上签名。这既履行了公安机关的普法宣传义务，也达到了侦查监督的目的，避免社会各界对公安机关的质疑和诘难，还可提高侦查的对抗程度，有效提升侦查人员的办案能力，严格依法办案，实现程序正义，以令己名。

二、适用条件（理由）失当

关于取保候审适用条件失当，学界论述颇多，观点基本一致，具体可以归纳为三方面。一是放宽条件，对不符合取保候审条件的人适用，二是过度严苛，对符合条件的人限制适用或不适用，三是将取保候审作为结案的一种处理方式，下面分别予以评述。

（一）放宽条件，非法适用

虽然《公安机关办理刑事案件程序规定（修正）》规定了不得取保候审的对象，但实践中对不符合取保候审条件而取保的并不少见，学界对此虽有所反映但并无实例。[5]这是因为在取保候审审批环节，取保理由仅简略地写为“证据不足”或“情节轻微社会危害不大”甚或“其他”等，并没有与具体的取保对象条件对应，这就使得审批机关及领导无法掌握取保对象的实际情况（是否符合取保条件），给相关人员以“办人情案、关系案”的机会，非法取保。

此一问题与前已提及的“擅自取保”直接关联，办案人员或出于人情考虑，或因与犯罪嫌疑人有直接的利害关系，枉法办案。无论是其中的何种因素，这样的非法取保，可能的直接后果是嫌疑人的脱逃、翻供、串供、强迫或诱使证人翻供、打击报复或迫害证人、产生新的犯罪等。针对此一问题的办法，有学者提出从“刑度条件、身体条件、事实条件、情节条件”等4方面进一步完善适用取保候审的条件。[6]笔者同意此一做法，并进一步认为应将上述4方面的条件明确记录在呈请取保文书上。同时，也如前所述，在实现信息化管理的基础上，建立取保候审人员信息库，加强监督，有被害人（当事人）的，还应向被害人（当事人）通报嫌疑人取保候审的情况，允许其提出异议、协助监管。

（二）故意刁难，限制适用

故意刁难限制适用是指办案人员对符合取保候审条件的当事人，在提出取保候审申请时，人为刁难，设置障碍，限制适用、不予适用或不予批复。与放宽条件、非法适用相比，学界对此的论述更多。对此，有学者提出一方面扩大取保候审的范围，一方面建立并完善取保候审救济机制；[7]也有学者主张一种“准司法化”的审查决定程序。显然，这两种建议都是针对取保候审制度本身，而没有针对公安机关在具体适用中的做法。那么，是否不改革制度就不足以保障嫌疑人的权利呢？在现行制度下，公安机关应如何确保嫌疑人的权利保障呢？正如大家所