浅谈近代中国海关缉私制度的确立

论近代中国海关缉私制度的确立

[摘要]鸦片战争后,中国逐渐沦为西方列强的半殖民地,海关行政管理权也落入代表外国侵略势力的外籍税务司手中,致使海关不能独立自主地行使缉私权。20世纪20年代,随着民族民主革命运动蓬勃发展,南京国民政府为了增加财政收入,趁机收回部分海关主权,整顿加强海关缉私工作,逐步确立了近代中国的海关缉私制度。

[关键词]近代中国;海关;缉私制度

一、晚清海关缉私体制概述

1·晚清海关管理的腐败局面

鸦片战争之前中国就有海关管理对外贸易。[1]但自海关创设以来,由于缉私事务“多由各关分任其责,向无特别组织”。[2](P15~16)封建落后的清朝海关,虽有查缉走私的办法,但由于组织管理散漫松弛,规章制度形同具文,没有建立基本的海关缉私制度,加上海关员役经不起走私贩的腐蚀,受贿纵私,互相串通,共同舞弊,引狼入室,真是腐朽不堪。[3](P4)从参与反鸦片走私斗争的缉私官员队伍来看,由于一部分缉私官员监守自盗,贪赃枉法,徇私舞弊,把查禁鸦片当成了一种发财致富的手段。[4](P42)由于清王朝的对外贸易政策以及在海关管理体制方

面存在着严重的漏卮,鸦片走私在地方官府的受贿纵容下公开进行,成了一项“缴费”的走私贸易。“海关由于没有建立合理的经费和管理制度,将纳贿私放作为官吏收入的主要来源,使关税的实征数额远低于税章应征数额。”[5]这种腐败局面的形成,在很大程度上也是外国领事和商人对海关的干扰和腐蚀的结果。[6](P398)

2·晚清海关缉私主权的丧失

鸦片战争后,中国丧失了关税自主权和领事裁判权,但中国仍拥有缉私和违章处分的权力。《中英五口通商章程》明确规定:“凡应严防偷漏之法,悉听中国各口收税官从便处理。”

[7](P259~261)1858年,中英、中法、中美《通商章程善后条约》分别重申:“通商各口收税如何严防偷漏,自应由中国设法办理。”[7](P118)英国领事在晚清闭关时代的保商制度取消后,成为来华英国商人的“保人”,因而有协助缉私的义务。英国通过不平等条约迫使清王朝在接受协定关税的同时接受领事报关制度。[8](P88)英国最初还在领事报关制度下“协助”清政府缉私,但没有认真履行协助缉私的义务,这是由于在中美《望厦条约》和中法《黄埔条约》中都没有这种规定,英国认为,若认真协助清海关缉私,就会使英国商船在与他国的竞争中处

于不利境地。[9](P10~11)英国在鸦片战争之后一直设想推行其自由贸易政策,逐渐由推行领事干预中国海关的政策转向对清海关彻底改造的策略。随后英国借故所谓不干涉中国主权,从而取消了协助缉私的条约义务。[5]建立在封建自然经济基础上的清王朝,财政收入以地税为主,本来就不重视对外贸易的经济效益,而是把外贸作为对外“羁縻”的手段。清王朝不仅对关税的流失安之若素,甚至不在乎英国取消协助缉私的条约义务。[10](P91)英国为了确保中国海关保障其在华利益,图谋逐步控制中国海关。一方面纵容包庇外商大肆走私,一方面又指责中国海关官员贪污腐化,纳贿私放,结果使清政府的关税征收制度彻底瓦解。英国大肆渲染“除非由外国人缉私征税,海关便无从征税”[11](P324~325),从而迫使清政府在第二次鸦片战争中不得不接受洋人帮办税务。在上海,西方列强建立了外籍司税制度,由英、法、美三国领事各举荐一人充当司税,规定海关单据必须经洋司税副署和海关账册公开,并以洋扦子手验货[5]。这样便限制了海关内部作弊的机率,在一定程度上加强了缉私,增加了海关关税。其后,外籍税务司制度迅速推行到各个口岸,这种以外国人治外国人的做法,清王朝美其名曰“以夷制夷”,实际上,中国的海关缉私主权在逐渐丧失。

3·外籍税务司制度下的海关缉私

1861年李泰国任中国海关总税务司,统一了海关行政的权力,此为以英国为首的列强控制近代中国海关的开端。1863年赫德就任海关总税务司,在其长达45年的任期内逐步建立了以外

籍税务司制度为核心的近代中国海关。海关中最核心的机关是征税股,征税股又分内班、外班和海班三个部分,其中外班和海班的一些职能部门负责查缉走私。随着对外贸易的扩大,洋商违反关章案件屡有发生。但是他们一般是听之任之。总税务司赫德在总税务司署设立一开始,就认为走私问题不好解决。他也意识到除非中国成立有效的缉私机构,海关业务绝对无法顺利进行。可是大多数外国领事认为中外条约没有明文规定,反对采取任何防止走私的尝试,所以就是成立缉私机构,还是会有困难的。[12](P289)但是总税务司署作为税收的主管机关,如果对走私问题置之不理,对中国政府说不过去。在这种情况下,赫德决定把缉私问题由各关自行处理。[3](P692~693)缉私和违章处分是联系在一起的,没有处分的权力,就达不到惩戒和制止走私的目的,缉私就等于空话。若要处分,外商则凭借领事裁判权否认海关洋员的处分权力。于是列强与总税务司赫德里应外合,从损害中国海关的走私违章处分管辖权入手,制定了破坏中国海关主权的“会讯”章程。1863年,英美两国公使照会清政府,提议在承认中国政府违章处分具有单独裁判权的前提下,由领事和代表海关监管的税务司共同审讯走私违章案件,并草拟了10条章程。赫德以“似让权而永保其权”的手法诱导总理衙门批准对走私违章案件试行“会讯”办法。[13]1865年10月27日赫德拟定的《上海海关扣留案件条款》颁布施行。一开始,扣留案件条款仅在上海施行。[14](P376)1867年经英美公使增订为《会讯船货入官章程》,规定有关外商的关税案件得由海关监督与领事“会同会讯”,税务司亦应参加;领事与海关监督、税务司对案件处理意见分歧时,应申请总理衙门和驻京公使查核定夺。1868年5月31日正式颁布《会讯船货入官章程》(简称《会讯章程》),为专对洋商违反我国海关章程的处理约章。[7](P135)《会讯章程》践踏条约的规定,破坏“通商各口收税如何严防偷漏,自应由中国设法办理”的原则,夺取了海关监督的会讯权,剥夺了中国政府的违章处分管辖权和案件最终裁决权。《会讯章程》公布后,赫德一再告诫各口税务司与领事私下交易、息事宁人,以免招致外商走私违章所具有的一点约束作用也潜消于无形。所以,从它公布到废止的六十多年间绝少实行。[10](P212)偶有实行,也是对外商从宽轻罚了事,“此已成海关习用之原则”,[15](P120~121)后任关务署长郑莱批评道:“不特华洋待遇不平,且其制亦有损于主权。”

[16]在领事裁判权和《会讯章程》的保护下,外商走私违章的不法行为从未间断过。虽然从有关资料中看到1874年2月12日和6月8日赫德与康发达的来往信函谈及有关缉私机构问题,[8](P37)但是缉私机构始终没有真正建立起来。会讯制度对海关缉私起了釜底抽薪的作用,外商有恃无恐,猖狂走私。终清一代,直至北洋政府垮台,并不存在严格意义的海关缉私制度和完整的海关缉私组织机构,海关缉私不过是虚张声势、装潢门面而已,功效十分有限。[13] 二、近代中国海关缉私制度确立的历史背景

1·国民政府加强对海关行政管理权的控制1927年随着北伐战争的胜利,中国形式上得到1927年6月,国民政府财政部设立关税处;10月,关税处改为关务署,[17]直接管辖中国海关。1929年1月,梅乐和继任总税务司,财政部长宋子文训示梅乐和:“朝野对于海关方面,指责殊多,有谓中国海关俨然成就政府中之政府,不啻为列强驻华使馆之附属物,甚谓总税务司之一言,其效力等于财政之成法,北京政府财政总长之命运,实操于总税务司之手,且海关收入,则只限于外籍关员,当时朝野一致,有彻底改善海关组织之主张。”虽然国民政府慑于列强特别是英国维护在中国海关中的权势的压力,不敢改用国人任总税务司和彻底废除外籍税务司制度,但国民政府明确宣布,“海关将只应恪遵政府命令,掌管征税工作,而摆脱一切政治性的,超出本职之外的职权和联系。”[18](P41)自此国民政府加强了对海关行政管理权的控制。

2·中国关税自主运动

刚刚成立的国民政府财政十分困难,1927年,武汉国民政府每月收入不过三百余万两,而军费支付达一千五百万两;南京国民政府每月收入不过五百万两,而军费支出达一千八百万两。

[19](P574)亟须解决财政入不敷出的严重问题。1925年11月,在北京召开关税特别会议,与会各国允承中国自1929年起享有关税自主之权。1928年7月至12月,美、德、挪、比、意、