反补贴制度及美国实践要点

“反补贴”制度与美国的实践评述
摘要：本文主要分析WTO框架下“反补贴”制度的起源，补贴和反补贴的定义，在各国及地区的发展来全面阐述“反补贴”制度；另一方面分析美国的“反补贴”制度、反补贴调查过程及其实践，并重点关注美国与中国关于补贴问题的摩擦。

关键字WTO 补贴反补贴美国实践
“反补贴”制度
一“反补贴”制度的起源
反补贴是WTO允许使用的贸易救济措施之一，被WTO成员方普遍重视和采用，其具有双重性质：一方面，它是维护国际贸易正常秩序的工具；另一方面，它也可能成为贸易保护主义的武器。

但是如何正确理解WTO反补贴规则并在冈内法中予以体现，各国都有不同的做法。

有些国家的国内市法和实践偏离了WTO的相关原则，加强对这些问题的研究，对于建它一个WTO框架下公平合理的贸易环境具有重要的意义。

在1947年《关税与贸易总协定》(即GATTl947)起草时，补贴对国际贸易秩序的影响才为各国所关注，但其中所涉及的法律问题并没有得到重视，GATTl947后的多边贸易谈判，并最终在乌拉圭回合时订立了《补贴与反补贴措施协定》(即(《SCM协定》)，对补贴的定义、反补贴措施的调查程序、损害的确定、反补贴税的征收以及多边监督和争端解决机制等加以规范，并严格限制了反补贴措施的滥用随后，各成员方也纷纷制定了与之相一致的国内反补贴法律。

（一）补贴
WTO的《补贴与反补贴措施协定》(以下简称《SCM协定》)第1条第1款规定：“依据本协定之目标，如出现下列情况则应视为存在补贴：
(a)(1)在一成员国领土内，存在由政府或任何公共机构提供的财政资助，即
如果：i．涉及资金的直接转移(如赠款、贷款和投股)、潜在的资金或债
务的直接转移(如贷款担保)的政府做法；
ii．放弃或者未征收在其他情况下应征收的政府税收(如税收抵免之类的财政鼓励)；
iii．政府提供除一般基础设施之外的货物或服务，或购买货物；
iV．政府向一筹资机构支付，或委托或指示一私营机构履行以上i至iii列举
的一种或多种通常应属政府的职能，且此种做法与政府通常采用的做法
并无实质差别；或(a)(2)存在GATI'1994第16条意义上的任何形式的收入或价格支持；及(b)因此而授予一项利益”。

综上，在WTO框架内，要认定一项补贴的成立必须满足三点：第一，补贴是由政府或者公共机构提供的；第二，补贴形式是财政资助或任何形式的收入或价格支持；第三，补贴使相关企业或产业获得利益。

二反补贴
反补贴，是指进口国反补贴机关依法对造成本国产业损害或损害威胁或阻碍的补贴行为采取征收反补贴税或价格承诺等措施以抵消损害后果的法律行为。

从中不难发现，出口国产品存在补贴、出口国出口补贴对进口国同类产品的产业造成实质损害或实质损害威胁或阻碍新产业的兴建、补贴与产业损害之间存在因果关系三者缺一不可，这是开展反补贴调查最基本的条件。

反补贴是一种进口国政府按照((SCM协定》的规定对进口国实施的出口补贴依政府的法律行为。

不仅受到国内法律的约束，还要遵守国际法的规定。

一般情况下，反补贴调查由企业提起调查申请，由相关的政府部门依照程序进行调查取证和裁决；特殊情况下，如果政府部门认为证据充分，无需企业申请可直接提起反补贴调查。

在反补贴调查中，出口国政府与进口国政府可以进行磋商，协商解决因补贴引起的贸易纠纷。

二“反补贴”制度在各国的发展
一、欧盟的反补贴制度
1968年4月5日，当时的欧共体委员会颁布了459／68号条例，这是欧共制定的第一部用于调整对来自非成员方的对欧共体产业造成损害的倾销或补贴产品征收反倾销税或反补贴税的法律，1979年欧共体正式确立了反补贴调查程序致，1997年10月6日修改后的2026／97号条例颁布，这次调整后的内容与《SCM协定》保持了高度一致，这就是《欧盟反补贴条例》。

欧盟反补贴条例的最大特点是考虑到了公共利益，并要求在决定是否征收反补贴税之前必须考虑“共同体利益"，即共同体产业的状况及消费者和最终用户的利益。

二、印度的反补贴制度
印度并没有单独的反补贴法律，相关的规定大多都与反倾销的规定交织在一起，如1975年的海关法案中第9部分的9A条款和9B条款以及1995年的关税法案修正案、关税条例都是同时对反倾销和反补贴做出了程序上的规定。

1998年4月印度商务部成立了反倾销及征税理事会，该理事会全面负责印度的反倾销和反补贴的调查工作。

印度的反补贴调查采取的是二级二审的司法体系，反倾销及征税理事会可以向上诉法庭提起反补贴诉讼，并可向高级法院提起上诉的请求。

2001年8月印度又成立了一个由反倾销理事会会长负责的委员会，来监督诉讼过程中适用的法律和采取的程序是否适当、理事会使用的法律条例和上诉法庭使用的法律条例是否保持一致等相关事项。

三加拿大的反补贴制度
加拿大边境服务署的具体职能包括接受反补贴调查的申请并决定是否立案；
调查补贴是否存在；根据补贴量决定反补贴税的征收；负责反补贴再调查的启动。

国际贸易法庭则负责调查受到补贴的进口产品是否对国内产业造成实质损害或实质损害威胁或对国内产业的建立造成实质阻碍；进行公共利益调查；负责复审调查的启动。

而负责反补贴调查的部门两个：海关和税务总署，其下属的反补贴局负责受理补贴的投诉；组织反补贴调查，主要调查被投诉的进口产品是否存在补贴行为；加拿大国际贸易法庭，它向国会负责，调查海关和税务总署判定的存在补贴行为的进口产品对国内行业是否构成实质性损害。

加拿大反补贴调查的程序主要是：1、投诉。

通常由生产商或制造商协会出面，且该投诉在全加所有生产商的支持(占加拿大同类产品整个生产量25％以上的生产商或制造商的支持)率须大于反对率。

2、审查。

收到书面投诉后，海关和税务总署要在21日内对收到的投诉材料进行审核，必要时可要求投诉方补充材料。

3、裁决。

海关和税务总署投诉材料齐备后的30日内决定是否发起调查。

4、调查。

海关和税务总署的署长向涉案各方发布调查通知并说明发起调查依据的理由声明。

四马来西亚的反补贴制度
马来西亚的反补贴制度主要是赋予调查机构以必要的权力，并针对外国生产
商或出口商的不公平贸易采取补救措施，为调查补贴造成的损害提供框架。

马来西亚反补贴调查由贸工部下的贸易行为司负责。

其主要职能是执行和实施1993反补贴和反倾销税法(即504法案)和1994反补贴和反倾销税条例。

马来西亚国内产业可向贸易行为司提出要求调查的书面申请，申请书必须包含有补贴的充分证据、损害的充分证据以及补贴商品进口与所受损害之间存在因果关系的充分证据，否则不被视为有效的书面申请。

五中国反补贴制度
1994年7月1日开始实施的《对外贸易法》是我国第一部包含反补贴内容的法律。

1997年3月25日国务院发布第214号令，颁布了《反倾销和反补贴条例》。

这是我国第一次以法律的形式明确了反补贴措施，也是我国政府按照WTO原则建立国内产业保护体系的重要措施。

2001年11月26日在中国成为WTO正式成员前夕，国务院颁布了新修订的《反补贴条例》，于2002年1月1同起实行，《反倾销和反补贴条例》(1997年)中关于反补贴的规定同时废止。

在2004年3月31日国务院做出了修改《反补贴条例》的决定，并于2004年4月22日颁布了修订后的《反补贴条例》。

《反补贴条例》
最大的特点就是摆脱了反补贴原本依附于反倾销措施的状况，对《反倾销和反补贴条例》中的涉及到反补贴的条款进行明确和细化，同时增加了新的内容，从反补贴程序的发起、审查、调查到磋商；补贴的计算、损害的确定；
反补贴调查的结果，是实施临时措施、承诺还是征收反补贴税等等。

这是我国目前有关反补贴最详尽的立法为了适应我国入世后的新形势，促进对外贸易发展，维护公平竞争的市场秩序，2004年4月6日，第十届全国人大常委会第八次会议通过了修订后的《对外贸易法》，为指导指导反补贴调查工作的提供了法律依据。

美国的实践
一、美国的反补贴制度的特点
美国是贸易救济措施使用最多的国家之一，是第一个制订反补贴法的国家，19世纪90年代，美国国会在糖业托拉斯的敦促下对进口自欧洲的受补贴的食糖征收反补贴税，由此引发了国内外对反补贴问题的讨论，并导致了《1897
年关税法》中反补贴法律条款的通过，由此美国成为世界上第一个制定了反补贴税法的国家。

在世贸组织成立前，有关补贴和反补贴的的法规主要是在美国的国内法中有所体现，美国最早的涉及反补贴的法律在1897年就出现了，即《1987年关税法》,而在东京回合后美国国会制定了新的《1979年贸易协定法》，以使国内的反补贴立法与关贸总协定的反补贴内容保持一致。

此后，美国反补贴法又几经修改，乌拉圭回合后美国国会通过的《1994年乌拉圭回合协定法》。

美国进行反补贴调查的机构有两个，美国国际贸易委员会，负责调查和裁决某进口商品是否对国内相关工业造成损害；美国商务部，负责调查和裁决某进口商品是否存在可抵消补贴并计算补贴额。

具体的反补贴程序如下：(一)反补贴调查的发起
l、由反补贴调查机构提起。

美国商务部可根据掌握的情况，在认为确有进口商品有补贴事实存在并有充分的证据和理由时，提起反补贴调查。

2、由利益方代表产业提起申诉。

商务部会在申诉人提交申请书的20日内，审查申请书的内容是否准确、理由是否充分并确定申请是否能够代表相关产业。

(二)初步调查和初步裁决
国际贸易委员会和商务部各司其职。

前者在后者受理反补贴案件后，开始对被指控的进口商是否对相关产业造成损害进行调查，并在申诉人向其提交申请书副本后的45日内做出初步裁定。

(三)最后调查和最终裁决
商务部会在作出初裁后的75日内做出最终裁决，终裁前应召开听证会听取当事人的意见。

此时国际贸易委员会也须对重大损害做出最终裁决，时间是商务部作出肯定的最终裁决后的45日或是做出裁决后的120日内。

(四)反补贴调查的司法审查
美国有对反补贴调查进行司法审查的规定，负责司法审查的机关有国际贸易法院和美国海关与专利上诉法院。

美国反补贴制度的建立过程完全反映了其在各个时期不同的经济需求和发展重点，既反映了美国积极倡导的自由贸易精神又反映了美国实际施行的贸
易保护主义的做法，集中体现了美国贸易政策的目标。

例如，20世纪的80年代，当时连年的巨额贸易赤字使得其国内贸易保护主义势力抬头，1985年里根总统发表了“贸易政策行动计划’’，明确表示：如果国际贸易不利于美国企业，将以强硬的态度实行贸易保护。

这种做法时至今日也未得到改变，在这两年席卷全球的金融风暴中，美国出台的多个救市方案就屡遭诟病。

二美国反补贴调查的原则
美国联邦巡回上诉法院于1986年在“乔治城钢铁案”中确定的原则，即认定因为非市场经济国家是以计划或者政策导向实行经济行为，并不存在真正意义上的市场，所以并没有市场被破坏，美国对于非市场经济国家将不适用反补贴调查。

，美国商务部在1991年又将该原则的适用范围进行了进一步说明，确立了可以对非市场经济国家内的市场导向产业适用反补贴措施的原则
（1）基本原则是对非市场经济国家不适用反补贴措施；
（2）变通原则是如市场经济国家内的某个产业被认定为市场导向产业，则对这个产业可以适用反补贴措施。

美国对于非市场经济国家的反补贴调查存在着双重原则和标准，因此美国发起的对中国发起的反补贴调查中，美国商务部面临着如何解决1986年在乔治城钢铁案中确定的反补贴规则将不适用于非市场经济国家和在反倾销调查中认定中国属于非市场经济国家的矛盾。

三、美国反补贴制度简评
从美国对于反补贴的制度安排与法律安排可以看出美国的反补贴制度在确保贸易自由的基础上不但体现出美国国家机构设置和法律体系中的制衡原则又在形式和程序上保证了实施反补贴调查和裁定的有效性和高效性。

尽管在对非市场经济国家不适用反补贴制度上上从2006年以来的态度出现着不断的变化和对于其他对其有重大冲击性和影响性的经济体的制裁与调查越加频繁。

其所使用的机构设置方式和作为无论从制度利用的角度或者自我保护主义的角度上都堪称典范。

在商务部、国际贸易委员会、甚至于司法审查的多方协调和调查机制中，可以看到除了仅有的一件案件由美国商务部直接提请反补贴调查外，其他的调查申请主体均为相关产品的利益先关当事人提请，这反映出在整体的机构设置中，充
分考量了自由市场所赋予市场机制属性，而在进行调查的过程中所采用的两步式调查裁定方案，从“并非是无关紧要”与否和“是否存在确定的补贴行为”两个方面双向约束提请诉讼和被诉人双方，在机构设置的健全性上相较于单方面的贸易保护主义或形式上的贸易保护主义的建制显示出更加的妥善和健全。

而在整体上对于本国基于本国利益的贸易公平性与贸易自由的保护能力而言，保护手段不仅限于救济与仲裁，还包括不限于税务或担保的行政复议与司法审查，这不但对于商务部与国际贸易委员会的权力和行使其权力的公平性提供了良好的限制，更可就其法律基础提出合法合理的法律裁定。

在多方制衡和共同利益的机构设置思路下，可以看到截止至目前为止美国的反补贴体系充分有效地实现了其设定目标与机构价值。

四、美国反补贴实践—调查对象扩大到非市场经济国家
1981年对中国天然薄荷醇提出反倾销案起，美国商务部就认定中国为非市场经济国家，中国在美国贸易救济案中的非市场经济地位至今没有改变。

2006年11月21日，美国商务部发布通知，应美国New Page纸业集团的申请，美国商务部对原产于中国、韩国和印度尼西亚的铜版纸(Coated Free Sheet Paper)进行反倾销和反补贴立案调查。

2007年3月30日，美国商务部宣布对中国进门铜版纸适用反补贴法。

2007年11月20日，美国国际贸易委员会发布通知，裁定原产于中国、韩闺和印度尼西亚的铜版纸的倾销行为没有给美国国内产业造成实质性损害和实质性损害威胁，原产于中国的铜版纸的补贴行为没有给美国国内产业造成损害。

根据此尤损害裁决，美国将不对进口自中国等国家的铜版纸征收反倾销和反补贴税。

虽然美国最终未能对中国这个非市场经济国家的进口产品征收反补贴税，但该案件是在美国未承认中国市场经济地位的情况下。

首次对非市场经济国家的进口产品适用反补贴法。

至此。

美同对华铜版纸反补贴案改变了美国20多年来不对非市场经济国家适用反补贴法的政策，开辟了美国反补贴法适用于非市场经济国家的先河。

在这次美国对华铜版纸反补贴案件中，美国商务部认为，美因商务部有权对非市场经济国家适用反补贴法。

在上个世纪八十年代的“乔治城钢铁案”和九十年代的“中国输美电风扇案”中，美国形成了不对非市场经济国家适用反补贴法的先例，反倾销法成为解决与非
市场经济国家不公平贸易行为的通用手段。

但今天，中国这个非市场经济国家的经济发展已经达到美国可以适用另一种贸易救济手段，即反补贴法的程度了。

随着中国经济的发展，美国商务部确保美国企业得到平等待遇的手段也要增加。

同时商务部也承认，在同时进行反倾销和反补贴调查可能造成重复计算的可能性，但表示会根据利害关系方提供的证据，在调查中具体考虑这方面的问题。

自美国“对华铜版纸反补贴案”起，美国政府打破了拒绝对非市场经济闰家的进口产品进行反补贴调查的先例。

仅2007年6月短短一个月内，美国国内产业界就针对中国连续提起四起反补贴调查的申请，这在美国反补贴调查的历史上也极为罕见。

2009年6月19日。

美商务部决定对我输美钢格栅板(Steel Grating)产品发起反倾销反补贴合并调查。

这已经是美国自“对华铜版纸反补贴案”起。

对中国输美产品发起的第十六起反补贴反倾销合并调查案件。

由此可见，从明确不对非市场经济国家适用反补贴法，到适用于“市场导向型”产业，再到明确予以适用。

尽管美国立法机关——国会对此问题态度含糊，但反补贴法的主要适用机关——商务部在铜版纸案中的态度是明确并强硬的。

美国国会曾十分肯定美国商务部在反补贴程序中的自由裁量作用：在不违背反补贴立法的前提下，自行选择合适的方法。

[19]美国最高法院认为行政机关的决定是有弹性而非一成不变的。

美国商务部在反补贴案件中举足轻重的地位，直接作用了反补贴实践，并且会进一步影响美国法补贴法的立法。

毫无疑问，美国反补贴法将会适用于非市场经济国家五、美国对中国的反补贴情况简评与影响简析
美国对华反倾销的历史：自1980年7月2日以来美国对华薄荷醇进行首次反倾销调查以来,美国就成为了对华实施反倾销最为频繁的国家。

从1980—1989年美国对华共发起反倾销18起,年均1.8起；1990—1999年共发起54起,年均5.4起；2000—2004年发起39起,年均7.4起。

按照WTO的统计,从1995年1月1日到2010年6月30日,共有784起反倾销调查是以中国为被调查国发起的,占世界全部反倾销调查的20.9%。

而其中美国对华反倾销占了101起,约占国外对华反倾销的12.9%。

在20世纪80年代对捷克斯洛伐克和
波兰碳钢条反补贴案中,美国商务部裁定,反补贴法不适用于NME国家,因为补贴在NME国家广泛存在因此不可计量。

而针对中国的首次反补贴立案调查是在1991年,美国商务部对中国的电扇进行立案调查。

商务部裁定反补贴不适用于中国,但是提出可以对个别行业进行审查以确定其是否属于市场经济导向行业。

美国在2006年首次针对我国出口铜版纸的双反调查。

这是美国商务部首次裁定将反补贴法适用于NME国家。

此后对华反补贴措施愈演愈烈。

美国对华系列反补贴案对我国的影响
尽管反补贴和反倾销一样是
去发达国家将中国视为“非市场经济国家”或不承认中国涉案行业的市场经济导向。

但当反倾销、保障措施和特别保障措施等不足以遏制中国商品的出
16年“蝉联”最大的反倾
4年成为反补贴的最大受害国。

反补贴调查涉及所有产业,并且被调查的是政府行为。

如果说反
贴则不仅会给我国带来更大的经济损失而且会直接影响我国的经济政策。

原因在于为了减少他国的反补贴调查,我国政府将不得不减弱对产业的扶持与
在内的各国的反补贴调查的全面洗礼。

这也说明外国对我国的贸易救济已经
从原来的产品、企业层面升级至政策、行业层面。

如上所述加拿大、澳大利亚和南非是在承认中国的完全市场经济地位或涉案产品市场经济导向的前提下
为它是在既没有承认我国市场经济地位也不承认涉案企业市场经济导向的同时发起的双反调查。

虽然铜版纸案最终以美国国际贸易委员会裁定无损害而告终美国对华反补贴调查遭到“临时性挫败”但这只是一个政策转变的缓冲与过渡美国商务部的作法与当年加拿大的作法如出一辙。

重要的是先河一
开其他如钢铁、塑料、机械和纺织等行业将顺势跟进。

铜版纸案后面几个案件无一例外的肯定性裁决的结果证明了这一点。

值得注意的是反补贴的负面影响比反倾销更为深远具有链式效应。

当某一政策在针对甲行业的反补贴调查中被认定为补贴之后就可以对它所适用的
A国的反补贴调查中被认定为补贴B
会受到影响。

截至2011年5月1
国的27
中2009年一年中就密集针对我国10种产品提起反补贴调查。

澳大利亚、南非、印度和欧盟也分别于2008年3月、8月、2009年2月和2010年2月对我国产品提起首例反补贴调查。

韩国、日本等国也在伺机而动随时可能对我国发起反补贴调查。

可以预见在相当长的时期内反补贴调查仍将是我国面临的国际贸易摩擦的主要形式。

六、中国应对美国反补贴的策略
（一）政府的对策1、完善中国的补贴与反补贴法规政策。

在补贴方面，中国政府应加强立法工作，将补贴纳入到法制化进程，防止地方政府滥用补贴政策，以致使中国遭受严重的贸易摩擦。

另一方面，中国也应加强反补贴的立法工作，使中国的反补贴政策与WTO相关协定保持相一致，并不断完善，以适应不断发展的反补贴形式。

同时，中国政府也应加强对美国反补贴法的研究，切实提高中国政府和企业应对反补贴调查的能力。

2、增加对研发环节的补贴为了规避美国等发达国家的反补贴调查，政府可以对研发环节进行补贴，这样既不会招来反补贴调查，又促进了科技的发展，引导企业的科技创新，提高产品的科技含量，做到以技术和质量赢得国际市场，扩大出口，提高企业的核心竞争力。

3、加强对相关人才的培养很多企业在应对反补贴调查时，由于缺乏经验和相关人才，面对反补贴调查不知所措，无法收集复杂的涉案信息及应对复杂的反补贴调查程序。

因此，中国政府应加强对这方面专业人才的培养，帮助中国企业积极地应对反补贴调查，维护中国企业和行业的利益。

4、有效利用WTO争端解决机制中国应逐步建立自身的贸易救济体系，积极运用反补贴等合法手段和WTO争。