我国政府绩效第三方评估的研究_段红梅

第36卷　第6期河南师范大学学报(哲学社会科学版)2009年11月V ol.36　N o.6 J OURNAL OF HENAN NORMAL UNIVERSITY No v.2009

我国政府绩效第三方评估的研究

段红梅

(中国地质大学研究生院,北京100083)

摘　要:第三方评估,即由独立于政府部门的社会组织和机构对政府绩效进行评价,在国外已经得到了普遍的运用并取得了满意的效果。我国自2004年首次推行第三方绩效评估试点以来,在全国范围内推广第三方评估的实践也取得了很大的成功。但受到多方面因素的制约,尤其是受到体制不完善和相关利益主体的排斥影响,目前在中国政府绩效评估体系中要真正发挥第三方评估的作用还存在一定的障碍,需要我们借鉴国外有关经验,并结合我国国情,发展与我国国情相适应的政府绩效评估模式。

关键词:绩效评估;多元化评估主体;第三方评估

中图分类号:C931.2 文献标识码:A 文章编号:1000-2359(2009)06-0047-05

作者简介:段红梅(1965-),女,博士,中国地质大学(北京)研究生院副教授,硕士生导师,主要从事管理科学、资源产业经济学及信息技术等研究。

随着政府行政体制改革的不断深入,政府绩效评估作为一种评价和改进政府绩效的工具,已经被广泛地应用于当今世界各国政府治理实践中。20世纪80年代初,中国开始在全国范围内推行政府部门的目标责任制,以绩效考核作为政府内部管理控制的手段。政府部门将绩效评估方法引入到自身的管理实践中,对于改进政府管理绩效无疑起到了一定的推动作用。

政府绩效评估主体体系是建立科学高效的政府绩效评估体系的理论基础。评估主体的确认直接影响到政府绩效评估的客观性、准确性和权威性。所以,如何建立一种内部评价与外部评价结合的政府绩效评价组织形式,让第三方评估机构更好地发挥政府绩效评估的作用,成为学术界重点研究的课题。

我国自2004年首次推行第三方绩效评估试点以来,在全国范围内推广第三方评估的实践取得了很大的成功。但是也必须看到,第三方评估制度本身还存在着一系列的问题,由于受到制度缺失、信息不对称等因素的影响,第三方没有真正发挥出绩效评估的作用。如何在剖析现行第三方评估制度存在问题的基础上,进一步加强我国第三方评估机构的作用,是本文的主要研究目的。

一、第三方评估的界定

(一)概念

第三方评估又称社会评估,它是一种有别于政府内部评估的外部评估形式。作为多元化评估主体中外部评估中的一种重要形式,第三方评估在学术界受到了广泛的关注。然而对于第三方评估主体的具体组成,学术界尚未达成共识。陆明远认为,第三方评估主要包括公民个人、社会团体、社会舆论机构、中介评估机构等,并通过一定的程序和途径,采取各种方式,直接或间接,正式或非正式地评估政府绩效[1]。在此基础上,包国宪对于独立第三方的构成又作了进一步的细化,并把它归结为以下几个组成部分,包括受行政机关委托的考核机构、专业考核组织(包括大专院校和研究机构)、中介组织、社会组

收稿日期:2009-07-02

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·DOI:10.16366/ ki.1000-2359.2009.06.030

织和公众,特别是利益相关者等多种考核主体[2]。

通过对第三方评估具体构成进行分析,本文所研究的第三方评估的含义是:它是由独立于被评政府的社会机构组织实施的政府绩效评价制度。第三方评估是政府内部评估的有益补充。从社会治理和效率角度看,第三方评估最主要的特点在于其独立性,即评估过程公开透明,结果相对客观、公正。由于内部评估来自政府本身,无论其身份如何,属于哪一级哪一类部门,都很难做到无利益牵连,也很难真正站到社会公众的角度,结果难以令社会公众信服。而民意的收集工作如果由无利益牵连的第三方进行则具有独立性,其评估结果一般不带偏见,能够从机制上保证评估结果更客观和公正。此外,第三方评估机构还具有专业性、权威性以及评估成本低廉等方面的特性要求。从根本上说,第三方绩效评估作为整个政府管理创新的一部分,具有现代社会治理的特征和架构[3]。

(二)第三方参与政府绩效评估的可行性

当前,我国学界对政府绩效评估主体的“主体资格”进行专题研究的文献十分有限,最早见之于报刊的是吴建南教授在《谁是“最佳”的价值判断者:区县政府绩效评价机制的利益相关主体分析》一文中提出了“最佳的评价者”概念,并对“最佳的评价者”的资格作出探讨,得出第三方机构是最佳的评价者的结论[4]。本文基于上述研究成果,认为第三方参与政府绩效评估的可行性分析可以从供需两方面进行论证。

首先从供给方面,即第三方评估机构本身来看,第三方评估机构符合政府绩效评估专业性的要求。因为评估主体具有特定领域的知识,能对各领域的信息进行理论和现实的分析与综合,提出针对性的意见和建议。第三方评估大多数依托大专院校和科研单位,由专业人士组成的机构具有人才、理论和学术优势,在评价主体的选择与培训、评价指标的制定、评价数据的处理、评价结果的判断等方面拥有相应的理论基础和专业化工具,它从可操作层面为第三方参与评估提供了理论基础。同时,当今自然、社会科学的发展又为独立评估提供了技术支持。随着传媒手段的升级、评估技术的进步以及评估方法的多样化,第三方评估凭借其专业化基础,充分运用各种有利于促进政府评估收益最大化的手段,整合各类资源,使评价活动向着高效、低成本方向发展成为可能。

其次从需求方面,即公民诉求来看,第三方评估为公民参政议政找到了一个更佳的切入点,满足和实现了公众参与国家政治生活的愿望。第三方评估的出现有利于整合与表达其所代表的群体意志,相对于个人而言更有强度和威性,更能引起社会的关注,能够给被评估对象施加压力,迫使其不断改进。而且,第三方是依法建立的正式组织。作为一个完备的组织,第三方相对于个人来讲有更多的组织性、纪律性以及政治理性,它所作出的一系列判断是基于严谨和求实的调查研究以及分析之上的,容易得到民众的信服,代表了大多数公众的意志。

所以,通过上述可行性分析可以看到,一方面,第三方具备了政府绩效评估主体的“主体资格”,另一方面,第三方是公众呼之欲出的新兴评估方式。在现实中,由独立于政府部门的社会组织和机构对政府绩效进行评价在国外已经得到了普遍的运用并达到了满意的效果。

二、我国政府绩效第三方评估机构的建立现状

政府绩效第三方评估机构在我国的发展经历了一个漫长的过程。在1986年以前,我国不允许独立第三方评估机构存在,所有的政务信息全依赖于行政系统内部自下而上的报告机制;1986-1992年间,政府内部开始利用自己的垄断优势进行相关的民意测试,同时我国也出现了部分半独立的民间社会调查机构,如中国社会调查所等;1992年以后,我国政府绩效的第三方评估机构得到了迅速的发展,许多优秀的评估机构在此期间如雨后春笋般涌现。

2004年12月18日,中国第一家由民间发起的地方政府绩效评估机构在兰州大学成立,从而开创了由第三方———学术性中介机构评价政府部门的新局面。这项被外界称作“兰州试验”的第三方政府绩效评价在全国属首例,标志着中国在第三方评估上的初步探索。此后,独立的第三方机构在我国政府绩效评估中的实践越发普遍,作用逐渐加强。其中比较典型的如零点研究咨询集团,其作为独立民意研究机构开始介入中国公共政策及政府表现的评估研究已经有十个年头了,主要包括了八大领域的尝试。有投资环境评估、政府服务满意评估、公共安全感调查、公共生活满意度调查、公共项目和公共政策选择研究、行政首长表现研究、社会管理与公共服务效果评估、政府部门公关形象研究[7]。

此外,我们也可以越发普遍地看到相应省市开始邀请学术机构、咨询机构等开展对政府绩效的评估工作。如杭州市政府专门邀请高校学术机构组建课题组,作为政府和群众之外的“第三方”,对政府举

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