公共权力的委托代理与政府目标经济责任审计_彭韶兵

会计研究2009.6

公共权力的委托代理与政府

目标经济责任审计*

彭韶兵周 兵

(西南财经大学会计学院611130)

摘要 经济责任审计是一项独具中国特色的政府审计制度安排。然而,其理论研究在一定程度上滞后于实际工作的进展,如目标经济责任的确定、经济责任审计的载体等基本理论问题,还没有得到深入的探索和研究,制约了经济责任审计实施的效率和效果。本文以政府两级委托代理与两类管理关系的分析为依托,提出了目标经济责任的责任层级体系。

关键词 两级委托两类管理目标经济责任

一、研究背景与意义

Ch i n a D aily 上一篇名为 A ccountability syste m am ust 的匿名文章指出,经济的高速增长同时也使得各种渎职和腐败案件频繁发生,中国需要建立一个有效的受托责任系统及相关程序,以在促进受托责任履行和对失职行为进行严惩方面发挥积极的作用 。党的十六届四中全会提出,要 建立健全领导干部经济责任审计制度,加强对权力运行的制约和监督,保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益 ;要 拓宽和健全监督渠道,把权力运行置于有效的制约和监督之下 。

经济责任审计,是独具中国特色的政府审计制度安排,是确保政府机关及党政领导干部、国有控股企业领导干部有效履行受托经济责任的重大举措,也是提升政府治理效率的重要机制安排。国家审计署2008年7月公布的 2008年至2012年审计工作发展规划 提出:在经济责任审计层面上,中国审计机关将继续坚持 积极稳妥、量力而行、提高质量、防范风险 的原则,不断深化县以下党政领导干部和国有控股企业领导人员经济责任审计,全面推进地厅级党政领导干部经济责任审计,继续探索省部级党政领导干部经济责任审计,推动部门单位开展经济责任审计。加强法规建设,逐步完善经济责任审计制度。

虽然经济责任审计在促进对政府权力的制约监督、依法行政等方面已经取得了丰硕的实践成果,但其理论研究在一定程度上滞后于实际工作的进展。如经济责任的界定与经济责任目标的确定、任期经济责任审计的范围和内容等理论问题,还没有得到深入地理论探索和达成理论共识,制约了经济责任审计的实施效率和效果,不利于经济责任审计的 不断深化 、 全面推进 和 继续探索 等。

二、政府治理结构的 两级委托 与 两类管理 关系

委托代理理论作为信息经济学的核心,其研究已扩展到政治治理领域,为理解政府公共受托责任关系

*

本文是2007年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目(07J ZD0018) 经济责任审计与审计理论创新研究 的阶段性成果之

一。同时也是审计署审计科研所2007年立项课题 目标经济责任的确定与构建经济责任履行报告研究 的成果之一。

请参见 A ccoun t abili ty s yste m am ust ,见 Ch i na Dail y ,2004 12 15,p6

经济责任审计包括党政领导干部的经济责任审计和国有企业领导人员的经济责任审计,本文着重探讨政府领域的经济责任审计问题。

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提供了理论基础,也是分析政府公共受托责任的一个重要理论工具。在政府行政领域,社会公众、政府行政主管部门、政府执行机关三个主体,构成了一个基于公共资源的公共权力的委托代理链和行政管理链(图1)。公共资源的分配、占有和运用,构成了公共权力。公共权力的逐级剥离与让渡,构成了公共权力的 两级委托代理关系 ;作为委托代理关系的底层政府各级行政执行机关对公共权力的执行与使用,又对属于 公有物 的公共资源以及公共资源的所有者进行管理,构成公共权力的 两类管理关系 。

图1 两级委托 与 两类管理

(一)两级委托代理关系

社会公众是公共资源的所有者,是公共资源使用的终极委托人。公共资源委托到各级政府部门与机构的使用,存在着以下两级典型的委托代理关系: 社会公众(公共资源委托人)把公共权力的配置权委托给政府行政主管部门(公共权力代理人); 政府行政主管部门(公共权力委托人)把公共权力的执行权委托给政府行政执行机关(公共权力行使人)行使。由此可见,政府行政执行机关代表着社会公众在行使公共权力,但是作为终极委托人的社会公众与作为终极行使人的政府行政执行机关,他们之间形成的委托代理关系是间接的。这种间接委托代理关系,要求分级审计公共权力配置权与执行权行使的合法性、公允性和效率性。

(二)两类管理关系

由于政府行政执行机关是被行政赋权代表社会公众行使公共权力,其本质是为了维护和有效增进社会公众的利益。因此,公共权力直接指向公共事务与公共资源,形成了政府执政领域 管人 和 管事 的两类管理关系。

第一,管人,对社会公众的管理关系。政府行政执行机关利用公共权力提供公共审批和公共服务,将公共资源分配给特定的机构或人占用和使用。该类管理关系主要是通过管理职能的发挥,对占有和使用社会公共资源的特定社会群体或个体进行行为合法合规的管理,规范与引导 人 的行为,促进社会公平和和谐社会的构建。与公司治理结构不同的是,政府治理结构的管理对象是作为委托人的社会公众,是 代理人 对 委托人 的管理,而公司治理是 委托人 代理人 的单向管理关系。作为管理者,政府行政执行机关有责任保持社会公共资源占有和使用的公平与公正,防止个体委托人侵占全体委托人的利益。该类管理关系的特点是对社会公平、公正的经济利益诉求,不参与公共资源的具体运营,注重行为的合法性和合规性问题。

第二,管事,对公共事务的管理关系。政府通过对公共资源的分配配置,以及对公共资源的直接占用和使用,构成了公共事务。政府对公共资源的配置和使用方式包括:直接提供公共服务(如义务教育、公共卫生、国防安全等领域);投资支出(如公共项目投资等);行政性支出(如行政经费等);等等。政府通过对公共资源的配置和使用(投资、分配、利用等),对经济社会发展产生影响,追求公共利益的最

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大化。这类管理关系的特点是政府直接参与公共资源的具体运营,主要涉及到公共资源的配置效率问题和使用效率问题,其结果往往与社会经济发展、行政职能绩效、财务收支绩效等紧密相关。

由于公共权力的运用,直接作用于社会公众。在这里,社会公众既是委托者(在委托代理关系中),又是被管理者(在管理关系中),因此,政府领域的两类管理关系对社会公众而言具有直接性。

(三)弱势委托人与强势代理人

社会公众是公共资源的所有者,是终极的委托人;政府行政执行机关是公共权力的具体执行者,是公共权力的终极代理人。这样一来,本来属于大众的公共权力只能由少数人行使,他们在形式上变成了直接的权力主体。由于社会公众与政府行政执行机关之间委托代理关系的间接性,再加上法律并没有赋予社会公众与政府行政执行机关的谈判、订约的权利,使得社会公众并不能够直接对政府行政执行机关行使一般委托人所具有的解约与惩罚等权利。因此, 两级委托 的间接性决定了社会公众的 弱势 委托人的特征。

而政府行政执行机关所拥有的公共权力执行权是作用于社会公共资源的,从对 人 和 事 的管理中,使政府行政执行机关与社会公众产生密切联系,形成实实在在的管理与被管理关系。这种关系意味着政府行政执行机关拥有管理权威,组织、控制和支配着社会公众的行为,决定了政府行政执行机关 强势 代理人的特征。

正是委托关系的间接性和管理关系的直接性,导致了权力的非对称性,进而出现 弱势委托人 与 强势代理人 的局面。委托人与代理人之间的力量悬殊,会因代理人的自利属性、监督机制缺失、信息不对称等因素而不断加大,导致权力寻租、过失与渎职等现象不断出现,公共权力的公共属性异化为私人价值取向的可能性进一步增大。欧文(2001)认为, 如果说私营部门中存在着代理问题,在公共部门中则更为严重 。要防止公共权力的属性异化,维护公共利益,在委托人弱势和代理人强势的格局不可能打破的前提下,只有通过相对独立的审计与监察机构,实施目标经济责任审计,可靠地确定经济责任受托目标并进行奖罚,强化对公共权力配置与使用的监督制约。

三、目标经济责任的层级体系

责任是权力的孪生物,是权力的当然结果和必要补充。目标经济责任不明确,就谈不上对公共权力履行的监督与考核,责任追究也更无从谈起。从广义上讲,经济责任是由于受托管理他人经济资财而承担的相对于委托人的责任。从狭义上来看,政府部门和机关的经济责任应是责任人基于特定管理职务而应承担的与经济结果相关的职责和义务。

目标经济责任确定的方式与受托责任关系建立的方式是紧密相连的。在政府治理领域,由于委托代理关系的复杂性,同时存在社会公众对政府行政主管部门的委托代理、政府行政主管部门对行政执行机关的委托代理,因此目标经济责任的确定应同时考虑两级委托代理关系的特质。社会公众(终极委托方)关心所提供的公共资源是否实现较好的公共利益,注重公平性与公正性;上级主管部门着重考察行政执行机关的行政绩效,包括投资绩效、公共支出绩效、管理控制绩效等方面;审计监察部门等关注的是经济资源是否遵循预算、法律规章、行政法规等。因此,根据不同主体对应关注的重点,政府行政执行机关的目标经济责任应该包含法律的、管理的、绩效的等方面责任。

美国 政府审计准则(2003年修订版) 指出,公共资源的受托责任(accoun tab ility)概念对于国家的治理过程非常关键,立法者、其他政府官员和社会公众需要了解:第一,政府资源管理是否适当,并且符合法律和规章;第二,政府项目是否达到了其目标并获得满意的结果;第三,政府所提供的服务是否有行政效率、有经济效果(GAO,2003)。美国会计学会(AAA)也对公共部门受托责任进行了分类,包括:(1)财务资源运用责任;(2)遵守法律要求和行政政策;(3)业务活动的效率性和经济性;(4)政府计划和活动结果。Ste w art(1984)提出关于政府受托责任五层次梯形理论:(1)政策受托责任, (2)项目受托责任,(3)业绩受托责任,(4)过程受托责任,(5)正直和合法性受托责任。

从以上对政府部门受托责任的研究成果可知,目标经济责任是一种复合责任,作为一种基本的价值理念,它要求责任人必须回应来自组织外部和内部的基本要求:行为责任人必须积极履行与其经济权力相应的职责和义务,必须承担法律上的、管理上的、道义上的责任。可以说,目标经济责任的内容十分广泛,