基层民主建设的基本特征与发展走向_樊红敏

基层民主建设作为中国民主政治本身的一个环节 ， 在村民自治制度嵌入中国农村之时 ， 便 在世纪交替之际， 在村民自治的兴起与被称作“三 成为学界多学科关注的公共性话题 。然而，
① 、 “民 农” 问题的农村问题凸显几乎遭遇到同步过程时， 上世纪 90 年代的主流话语“自治” ② ” 、 “改革” “三农” “新农村建设 ” 主 被 话语以及继起的 话语所取代。 进入 21 世纪以来的近 10
“三农” ， “农民维权” 、 “农村稳定 ” 年间， 随着 问题的加深及其引发的各种社会矛盾的加剧 等
③ 新话语成为学界的主流。 学界开始更多地从村庄内部的视角来研究村民自治 ， 而关注的内容
也从村庄选举以及寻找中国政治发展路径的乡村治理研究转向了以村庄日常治理为核心的乡
④ “为民主寻根 ” 村治理研究。作为民主路径的 的村民自治， 被作为治理工具的村民自治所替
⑥ “温岭民主恳谈所突显的基层民主向上扩展的生命力 ” 。青县模式从组织创新的角度探索并 进一步完善了农村村级治理结构问题 ， 其为人所瞩目的是乡村治理体制方面的探索 ， 青县模式
的着眼点在于村党支部、 村代会和村委会的关系问题。河南省中牟村治模式的典型特色在于 ， 首先对村组干部以外的骨干村民进行大规模的培训 。 在培训的基础上， 为了突出培训后骨干 村民的作用， 探索建立了组委会制、 联户代表会议制和村民监督委员会三会制度 。广东省蕉岭 “村务监事会” 模式主要包括 制度和召集组制度， 其主要特色在于逐步探索并建立了一个带有
《东南学术》 2010 年第 5 期 “农民讲台 ” 、 “民情直通车” 。青县模式是青县县委为了 等活动形式， 统一命名为“民主恳谈 ” 从根本上解决青县时楼村的上访问题并扭转村务管理的瘫痪状况 ， 成立了专门的工作组， 工作 组在调查和征求群众意见的基础上 ， 提出建立村民代表会议这一实体组织 ， 搭建村民参与决策 青县县委在全县进行了推广。中牟模式发源于中牟县的白沙镇 ， 面对急 的平台。取得成功后， 剧城市化的压力， 白沙镇投入巨资对骨干村民进行了大规模的培训 。 在培训的基础上， 从 2004 年开始， 为了突出培训后骨干村民的作用 ， 白沙镇开始探索推行联户代表制， 建立了组委 会、 联户代表会议和监委会制度。之后白沙的经验在中牟县和郑州市进行了推广。 蕉岭模式 是蕉岭县县委针对农村存在的村务监督职责不明 、 监督无力等问题， 由蕉岭县纪委牵头， 在蕉 “村务监事会” 岭芳心村开展 试点工作， 后在全县 30 多个村进行了推广。 而邓州模式则是邓 市政府根据中央提出的新农村建设的发展战略 ， 抓住 “管理民主” 这个关键环节， 总结 州市委、 “ 4 + 2” 出了以民主决策为核心的 工作法， 为推行该工作法， 邓州市委组织部对各村党支部书 记、 村组干部和部分村民代表进行了分批培训 。 显而易见， 县域政府在推动农村基层民主建设方面发挥了强大的作用 ， 县域政府的引导地 。 （ ） 位日益凸显 这一方面是由于来自于县 县级市 政权所占据的制度与资源的优势； 另一方面 则来自于乡村精英及普通村民对县政权威心理上的认同 。而更重要的是， 在压力型体制、 乡村 由于现行的政治和行政管理体制 社会发展以及急剧城市化等所带来的农村大量矛盾集聚期 ， 不论是以县（ 县级市 ） 政府为代表的地方政府还是乡 与乡村社会治理与善治之间的某种错位 ， 村社会， 都产生了制度创新的需求。尤其是县（ 县级市 ） 政府， 作为行政体制的末端， 承担着发 展和稳定的重担和责任， 基层民主的制度创新成为其实现农村稳定和发展的重要抓手 。 （ 三） 地方政治精英推动和政绩考量是推动基层民主治理创新的主要动力 基层民主的创新试验何以能在各地展开并得以稳步推进 ， 是诸多观察者想要给出解释的 “市民社会” 问题。有学者将之归因为 的存在， 有学者将其归因为农民民主素质的提高和民主 意识的增强， 也有人将基层民主的发展归之于市场经济的发展而产生的民主诉求 ， 但事实上， 基层民主的发生和发展更多的是基于基层政治精英的推动和县域政府的政绩考量 。 政治精英是政治体系中的精英分子 ， 一般指在一个社会中掌握权力或处于首领地位的人 。 在中国， 由于政治体系内部具有层次性， 各个层次的政治精英的职能范围和活动方式是有差别 ⑧ 的， 如中央、 省市、 区县和乡镇的党政领导的政治活动方式就有很大的不同 。 在这里， 地方政 治精英主要是指县、 乡党政领导干部。在村域民主治理模式创新的过程中 ， 他们在村域治理的 制度选择与创新过程中发挥了重要的作用 。基层民主创新与地方政治精英有着非常大的关联 度。以中牟模式为例， 在中牟村治模式创制的过程中， 中牟县县委办公室主任樊惠林， 中牟县 白沙镇镇党委书记朱麦囤是地方精英的代表 ， 他们共同推动了村域治理的制度创新。 县委办 公室主任樊惠林是中牟县村域公共治理模式的思考者 ， 他是中牟县委常委、 县委办公室主任， 作为分包白沙的县领导， 积极支持并跟踪、 参与和指导， 大到制度的设计， 小到名词的使用， 白 沙经验的每一个细节， 他都提出了建议与指导。同时， 及时总结白沙的经验， 组织宣传， 扩大白 沙推动的联户代表制的影响。2008 年， 时任河南省委书记徐光春充分肯定了白沙镇对于发展 农村基层民主的做法， 并明确要求各有关单位认真总结白沙经验 ， 用于指导村级基层组织换届 ⑨ 工作。 朱麦囤是中牟县白沙镇的党委书记 ， 是中牟县村域民主治理模式的具体实践者 。 在地 方领导都把经济发展和 GDP 指标作为中心工作目标时， 他却把大量的精力和资金花在了农民 的培训上。这是他对地方行政管理体制和农村社会治理思索的结果 。 他认为， 当前农村的管 理链条需要延伸， 同时， 政治权力建立在家庭这基本细胞之上 ， 才符合农村的实际。为此， 他在 54
《东南学术》 2010 年第 5 期
基层民主建设的基本特征 与发展走向
樊红敏
摘要： 近 10 年来基层民主建设进入后选举时代， 本文以近 10 年来各地村治实践中比较典型的村 治经验与典型模式为研究样本和分析对象， 揭示后选举时代基层民主建设实践的基本特征和实践困 境。当前， 基层民主治理创新所面临的核心问题是基层民主建设的制度化和创新动力不足问题， 未来 从制度建设到能力建设： 基层民主建设重心的转换； 基层民主建设的发展方向有以下几个方面： 第一， 第二， 农村社会微观组织的再造是未来基层民主建设的核心和关键； 第三， 由制度推动时的外动力到 制度运行中的内动力的转换是基层民主建设和发展的根本 。 关键词： 基层民主建设； 基本特征； 发展走向 中图分类号： D638 文献标识码： A 文章编号： 1008 － 1569 （ 2010 ） 05 － 0051 － 07
代。与此同时， 近 10 年来全国各个地方都在不同程度上围绕完善乡村治理机制进行了多方面 的探索和创新性实践， 涌现出了具有不同地域特色的乡村治理模式 。2009 年 11 月， 胡锦涛总 强调要在总结各地实践经验的基础上 ， 进一步完善符合中国国情的农村基 书记作出重要指示， 层治理机制， 包括建立健全既保证党的领导又保障村民自治权利的村级民主自治机制 。 本文 认为， 近 10 年来， 基层民主发展进入了后选举时代， 笔者以近 10 年来各地村治实践中比较典 揭示后选举时代基层民主建设实践的基本 型的村治经验与典型模式为研究样本和分析对象 ， 特征和实践困境， 着眼于思考基层民主建设未来的发展走向 。
⑦ “ 4 + 2” 草根性质的权力制衡格局。 河南省邓州模式又被称为 工作法， 它主要侧重于对基层民
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《东南学术》 2010 年第 5 期 ， “ 4 + 2” 主运行和实施程序的规范和完善 工作法受到了官方的认可， 并要求在全国推广。
二、 基层民主建设实践的基本特征
在新一轮的农村基层民主实践中 ， 从温岭模式、 青县模式、 中牟模式、 蕉岭模式、 邓州模式 所呈现的乡村治理创新图景中可以看到 ， 主要的场景不是乡村之间的力量博弈 ， 以及由此给人 带来的代理人与当家人的争论， 也不是基层政权是否违反了村民自治的法律规定 ， 将村级组织 作为自己的行政腿脚， 其主要的景致是县域政府和村庄在地方治理过程中是否能够有效互动 和协作， 将国家的方针政策以及地方社会的发展目标落实到农村基层 。 在中国农村基层民主 “市民社会 ” 我们看不到 或者 “公民团体 ” 对政府施加的压力， 显然， 中国农村 发展的过程中， 基层村民自治的发生发展与演绎有着自身的逻辑和特征 。 （ 一） 从民主选举到民主治理： 基层民主建设的深化 ， 近 10 年来， 农村基层民主建设进入“后选举时代” 基层民主的探索和实践实现了从选举 。 制度的完善到民主治理机制的探索与转型 各地实践和探索的重心放在了村民决策权、 参与 权与监督权的落实上， 基层民主实践从民主选举深化为民主治理 ， 民主管理、 民主决策、 民主监 督成为后选举时代基层民主建设的主要内容 。 温岭模式是在私有经济的崛起、 社会群体分化和利益主体多元化的背景下 ， 面对不同社会 阶层和利益主体复杂性的利益需求和多样化利益实现途径 ， 温岭模式以民主恳谈的方式， 谋求 通过反复的协商讨论， 各方利益博弈达到平衡， 取得共识。温岭模式的创新之处在于通过协商 民主的方式在民主决策环节实现更大范围的公共参与 ， 使公共决策变得更加理性化。 青县模 式是在农村持续不断的上访和维护基层稳定的压力下 ， 通过完善农村村级治理结构， 以组织创 新的方式落实村民的决策权和参与权。 中牟村治模式的创新之处在于： 第一， 它以农户为单 位， 由家庭代表作为家庭的代理人参与到乡村事务当中 ， 即符合农村的实际， 又节约了行政成 本。第二， 实施自愿联户， 进行农村微观组织再造。 第三， 实行组委会、 联户代表会、 监委会三 会制， 延伸了民主管理的链条。 蕉岭模式主要是从村务民主监督和权力制衡的角度， 以成立 “村务监事会” 为载体， 在农村村民监督权落实上做出的代表性探索 。 邓州模式总体来说就是 所有村级重大事项都必须在党组织的领导下 ， 按照规定的内容、 程序进行决策和公开接受监 。 ， 督 邓州模式的探索主要是在现有的组织框架内 强化村级组织办事的程序、 民众参与决策和 监督的渠道， 而且这种做法得到了中央的肯定 。 （ 二） 县域政府成为民主治理创新的主体 在当前基层民主治理创新的探索中 ， 无论是温岭模式、 青县模式、 中牟模式还是蕉岭模式 和邓州模式， 县域政府都发挥了积极的重要作用 。新的村治模式是在县域政府和村庄社会的 良性互动中一步步形成的， 这个形成的过程， 既有县政对乡村社会需求的良性回应， 也有乡村 社会对以县政府为代表的国家行为的积极介入 ， 县政府的角色实现了从“消极干预 ” 到“积极 引导” 的转变。具体来说， 县政府在制度供给与输入、 制度运行的监督与管理以及村民的培训 “培育引导” 方面， 都发挥了 作用。 温岭模式是温岭市委为了贯彻落实浙江省委在全省开展农业农村现代化教育的决定 ， 于 1999 年 6 月确定以松门镇为试点镇， 探索新形势下加强和改进农村思想政治工作的有效途径 和方式， 其初始形态为农业农村现代化教育论坛。 在这一做法获得成功后， 温岭市委于 2000 、 “村民民主日 ” 、 年 8 月总结并推广了松门镇的做法， 将此前已经在各地开展的“民情恳谈” 53
“县域政治运作的实践逻辑与改革方向 ” （ 项目批准号： 08CZZ006 ） 。 基金项目： 国家社会科学基金项目 作者简介： 樊红敏， 中国社会科学院农村发展研究所博士后研究人员， 郑州大学公共管理学院副教授 。
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《东南学术》 2010 Biblioteka Baidu第 5 期
一、 后选举时代： 新一轮基层民主实践
上世纪 90 年代村民自治制度输入农村以后的第一个 10 年， 村民自治的实践主要围绕村 民委员会选举、 产生和运作的民主程序、 民主制度展开， 村民委员会成为村民自治实践和研究 的核心。海选、 两票制、 两推一选、 一肩挑、 一制三化、 秘密投票等典型经验， 对民主选举中的民 主参与、 村民民主权利的实现、 选举过程的公开公平公正等， 进行了创新性实践， 基层民主建设 中民主选举的程序和制度得到了不断的完善和规范 。 而进入 21 世纪以来的第二个 10 年， 中 “后选举时代” 。在农村社会分化、 国的基层民主建设跨入了 农村发展急剧城市化和工业化的 随着农业税的取消以及农村经济社会的发展 ， 农村社会结构、 利益格局发生了深刻变 过程中， 化， 如何在治理过程中更多地反映民意 ， 更多地协商， 更多地妥协； 如何革新基层的组织和参与 机制进行政治和社会整合， 创新村域治理的模式， 成为“后选举时代 ” 的主题。 在社会多元化 ， ， 条件下 通过发展基层民主改善基层政权的治理绩效 以确保社会稳定和农村社会发展， 成为 新一轮基层民主建设中面临的主要任务 。 基层的实践最贴近百姓生活， 最具鲜活的生命力， 历来都是民主政治的发源地和实验田， 也是民主创新的主体和动力。近 10 年来， 各个地方都在不同程度上围绕乡村治理机制的完善 涌现出了具有不同地域特色的乡村治理模式。 其中影响 进行了多方面的探索和创新性实践 ， 力比较大、 具有代表性的基层民主创新模式有浙江省温岭模式 、 河北省青县村治模式、 河南省 中牟村治模式、 广东省蕉岭模式、 河南省邓州模式。这些典型的经验模式既有市场经济发达的 东南和南部地区农村的探索， 也有经济发展相对落后的中部地区的探索。 温岭市位于浙江东 南沿海， 私营经济发达， 社会经济综合发展指数在全国位居前列。 蕉岭县位于广东省东北部， 温岭市和蕉岭县的农村属于市场经济相对发达的地区 。 青县隶属于河北沧州市， 其经济实力 和人口在河北省属于中等县， 在全国中等偏下。中牟县位于郑州和开封之间， 是河南省郑汴一 体化发展战略的中心区域， 是急剧城市化的典型。邓州市隶属于河南省南阳市， 是一个农业大 县和人口大县。从村治模式产生的不同地域可以看出 ， 基层民主治理的创新与社会经济的发 展水平并无必然的正相关关系， 由此也进一步证明， 在后发现代化国家中， 政治民主化的进程 并不必然与经济发展和财富增长同步 ， 国家的自主性力量可以在一定程度上避开经济发展的 制约而变更政治关系和政治结构 。 从具体的创新形式来看， 基层民主治理的探索呈现为多元化的取向 ， 而各地基层民主探索 的内容虽各有侧重， 但主要围绕民主决策、 民主管理和民主监督展开。温岭模式的核心是民主 “原创性的民主载体 ” 恳谈会。民主恳谈作为 引起了学界和媒体的极大关注， 被冠之以“基层 ” ， “中国参与式民主的新发展 ” 民主政治建设的拓展 等 ⑤ 。2005 年， 温岭市探索将民主恳谈这 一协商民主方式引入人大预算改革， 被称为民主恳谈的创新发展， 而人们更为感兴趣的是，