浅析“低价中标”在实践中的问题及对策

浅析“低价中标”在实践中的问题及对策
安阳市工程建设招投标服务中心
王振勇张志红
[内容提要] 本文针对目前建设工程常用的低价中标投标方法，分析了低价中标的优点及存在问题，并提出了低价中标的对策及建议，对施工单位投标具有一定
的借鉴意义。

[关键词] 建设工程投标低价中标
长期以来“低价中标”一直是政府不提倡的评标方式，随着我国改革开放的不断深入，社会主义市场经济体制不断建立和完善，竞争机制在工程项目承发包交易中起着越来越重要的作用，为此，政府对建设工程的定价发生了根本性变化，逐步从预算定额决定形式向“量控制、指导价、竞争费”的方向转变，这就为“低价中标”的实施奠定了良好的基础。

“低价中标”的评标原则在《中华人民共和国招标投标法》有明确的阐述，即“能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外”。

在《中华人民共和国招标投标法》颁布实施后，虽然各地积极推进“低价中标”的评标方式，并在不断探索与尝试中，取得了许多宝贵经验。

但从目前推行情况看，“低价中标”还存在一些问题需要进一步完善。

本人根据自身经验，就“低价中标”在实践中的问题及适宜采取的对策，谈几点浅薄的认识。

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一、“低价中标”在实践中的优点
在成熟的市场经济体制下，低价中标作为一种国际通用的评标方式，无论在国外的政府采购，还是工程建设招标中均得到广泛的运用。

通过多方面的研究和尝试，“低价中标”具有以下主要优点：
（一）与现行评标办法相比具有明显优势
与现行的多种评标方法相比较，低价中标具有以下几个方面的优势：一是节省投资效果十分显著。

部分原因来自激烈的市场竞争，引起的降价；二是便于计量准确。

由于原评标办法来自政府工程定额标准，企业按照政府工程定额计价时，会存在与现实市场价格脱节，造成计算不准确；三是防腐倡廉效果好，没有暗箱操作，是真正符合公平、公开和公正原则的招标方法；四是操作简便，商务标书中谁报价低谁中标，简便的操作过程节约了招标过程中各环节发生的交易成本。

（二）体现了评标活动“公开、公平、公正”的原则
建设工程招标项目不再强制设立标底，由市场决定工程造价，改变过去依据预算定额进行定价，为由投标单位按照自身技术管理水平自行定价、自主报价。

工程经济标由经济类专家评审，建设单位从建设工程评委专家库中随机抽取专家评标，最终科学合理地确定工程不低于成本的最低报价，由此使“公开、公正、公平”的市场竞争环境得到充分体现。

（三）有利于优化行业结构，促进行业发展
合理低价中标可以加大对施工企业的促进作用。

企业要生存和发展只能依靠加强管理，降低成本，提高工程质量和提高企业信誉。

会自然淘汰一批发展无望、难以生存的施工单位，招标单位的筛选结果会使建筑市场的施工单位强者愈强，弱者愈弱，弱者没有资金、没有实力、没有信誉，在竞争日益激烈的市场上处于劣势。

与此同时，一次次投标被筛选掉，弱小企业没有发展空间，只有关、停、并、转，这是市场自身的魔力，便于
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从市场规律促使去改变“僧多粥少”的局面，使施工力量与施工任务趋向于一个合理的比例：市场的不断变化将促使企业不断地研究市场，把握市场，制定市场经济条件下的经营发展方针，增加企业竞争能力，并通过内部管理，努力改进技术，把新工艺、新技术、新材料及时运用于施工中，从而降低成本，提高企业的竞争能力，并有利于直接提高行业发展水平。

二、低价中标在实践中存在的问题
受长期实行计划经济体制思维的束缚，目前在工程建设招投标领域具有强烈行政色彩的“预算定额”在工程建设领域仍起着举足轻重的作用，“低价中标”实施正如所有的新事物必将经过一个从认识到了解直至接受的过程一样，也并非一帆风顺，推行过程中，也遇到了来自各方面的阻力：许多建设单位和几乎所有的施工单位对“最低价中标”持有的抵触情绪，由此造成“低价中标”的实施还存在一些突出问题，主要表现在以下几个方面。

（一）业主方对“最低中标”有抵触情绪
建设单位是普遍担心“便宜无好货”。

作为政绩的体现，建设单位负责人更重视质量与工期，认为“反正是政府投资项目，只要质量抓好了，进度抓上去了，多花一点钱无所谓”。

尤其是一些学校、医院、企事业单位，由于工程管理人才缺乏造成施工管理力量薄弱，怕对施工单位低价中标后而偷工减料、粗制滥造等恶劣行为无法进行有力的监督与制约，更怕一旦因低价引起质量、安全事故难以推脱责任。

同时，一些政府工程，由于前期工作开展缓慢，为了抢时间、争速度，业主往往忽视招标的前置条件，只是为了履行招标手续而招标，以达到工程招标的表面现象，从而导致开工后成本无法控制，产生“三超工程”、“钓鱼工程”等。

（二）建设方对“低价中标”尚不能完全适应
对于施工企业而言，在招投标中由于长期受到政府管理部门的保护，
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已经习惯“标底正5负7外废标、评标标底价95％－98％中标”等限制竞争的评标方式，对低价中标还不能完全适应；同时，很多施工企业管理水平不高，平时疏于资料的积累，没有建立企业内部定额，因此无法准确了解企业的成本，在投标报价中会变成无的放矢、无所适从，因此对“低价中标”多数施工企业会不愿接受。

（三）个别“低价中标”存在不计成本的恶性竞争现象
虽然《招标投标法》明确规定，中标价不得低于成本。

此处所指的成本，是投标人自己的个别成本，而不是社会平均成本。

在现实中，有的投标人的价格会低于自己的个别成本，这就意味着投标人取得合同后，可能为了节省开支、避免亏损而想方设法偷工减料、粗制滥造；也有的投标人以排挤其他竞争对手为目的，待取得合同后以其他方式追求投资的增加，而以低于个别成本的价格投标，则构成低价倾销的不正当竞争行为，违反《价格法》和《反不正当竞争法》的有关规定。

上述不计经营得失、与市场经济格格不入的恶性竞争行为的产生，究其原因，与目前建筑企业自身发展不足有很大关系。

首先，有的负责人在权衡低价揽活带来的经营风险和无活可干受到来自职工、职工家庭、上级部门等社会方方面面的压力时，往往首选降低个别成本以求取中标的方式；其次，目前多数建筑企业还没有建立真正的适应市场竞争的运行机制，也没有建立完善的利益分配机制，加上重产值、轻效益的观念，致使一些企业不计经营风险自行压价；第三，市场环境影响的负面影响造成不合理低价中标现象的产生。

行政改革的滞后导致企业结构的失衡，劣者不死，优者难活，队伍膨胀，致使市场环境恶化，不合理低价竞争则成为必然。

三、采用低价中标的对策及建议
针对目前“低价中标”实施中存在的问题，作为政府、业主和施工企业要重点搞好以下几个方面的工作：
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（一）发挥政府的引导和宏观调控作用，促进行业发展
政府部门应积极引导建筑企业转换经营机制实行规范的公司制改造，完善市场体系，健全法制，把企业推向市场，使其在竞争的海洋中学会生存，不断增强企业自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的活力。

为此，要认真做好以下几个方面的工作：
一是要转变政府管理职能，真正实行政企分开。

政府只负责宏观调控、政策制定和监督，要彻底解决长期困扰政府的“两难”困境，即政府既要管好政府的事情，还要操心投标者的生存和发展大事，让所有投标者完全按市场规律参与工程招投标活动。

在这方面政府已经作了很多实际工作：近些年，建筑工程交易有形市场在全国各地相继建立，为建筑工程承发包交易做到透明、公开、杜绝腐败提供了有力的保证。

为进一步加强有形市场的建设，强化管理功能，还在完善市场准入机制、剔除差、乱、散的劣质施工队伍，引进强、硬、严的优秀施工企业，净化市场竞争环境，防止恶性竞争的发生等方面采取了一系列措施，从而有力的保障了规范有序、公平、公正建筑市场环境运行。

二是要完善建筑法规，培育信用体系。

创造“依法者昌，违法者亡”的法律氛围，培育完整的社会信用体系，体现诚实信用的价值和失信违约的代价。

市场需要制定工程担保法和工程留置法，为建立工程风险转移体系提供法律依据，同时为解决建筑业长期存在的三角债问题提供表本兼治的法律手段，有效解决因建筑业“三角债”引起的一系列社会问题。

三是应大力培育、发展社会中介机构。

如招投标代理机构、工程造价咨询公司等，以适应建筑市场新时期发展的需要。

与分布于各行各业的建设单位不同，招投标代理、工程造价咨询等公司专业从事工程造价工作，业务熟练、人才丰富，对建筑市场中材料、人工管理、政策法规等方面情况更为熟悉，这些中介机构可以同时为建设、施工单位提供有效的服务，
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有利于工程招投标质量的提高。

四是应大力推行履约担保制度。

对于低价中标顺利实施来说，履约担保制度是一项不可缺少的、强有力的保障。

若由于低价引起质量故事、工期延误等问题，履约担保可最大限度地挽回建设单位的损失。

但目前的履约担保（银行保函）因为手续的繁杂、法制的不健全，极少能发挥作用，因此对施工单位的威慑力、警示力也大大降低。

因此政府部门应大力推进履约担保制度的建立与完善，使履约担保真正发挥它应有的作用。

五是应对参与投标的单位矢量进行科学的确定。

招投标的本质就是“竞争”，最低价中标中，只有投标单位足够多，竞争足够充分，才能显现工程在市场中的真正价值，才能发挥最低价中标的优势。

反之，竞争不充分，极易引起投标单位之间的联合，从而哄抬报价，造成中标价居高不下，与预算价、标底价相差无几甚至超出，“低价不低”，使建设单位的利益受到损害。

所以政府部门对建筑市场竞争条件的监管是非常关键和必要的。

（二）业主方应提高认识，正确对待“低价中标”
一方面，业主应改变“低价低质”的看法，正确理解低价中标的内涵和本质，严格按照相关法规履行自己的职责；另一方面，要高质量做好招标前期工作，招标文件的编写要十分细致周到，工程规模越大技术越复杂招标书要求越精确细致，尽量避免设计变更，提高业主方项目管理人员的合同管理水平，减少增加工程量和合同索赔的可能性。

最后，为防止中标单位低价争得项目后，因资金缺乏而停工，在与建设单位签定合同前，须要求一定的银行履约保函，且随着中标价与标底相差幅度的增大，保函额度亦应随之加大。

（三）施工企业要不断强化自身素质，全面适应“低价中标”
一是加快企业体制创新，健全企业内部工程造价管理体系。

随着市场经济的不断发展，政府对企业的保护措施将随之不断减少，地方保护、部
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门保护都将弱化和取消，所有企业都将基本上处于平等竞争地位，面临残酷的竞争局面，任何建筑企业稍有懈怠就很可能被淘汰出局。

作为施工企业，建立现代企业制度是适应社会主义市场经济条件的重要内容，必须突出搞好管理体制改革，转换企业经营机制，完善企业法人治理结构，实现企业管理制度和机制创新；要减少管理层次，强化管理，减员增效，降低成本，改善企业工艺和技术装备水平，提高工人技术熟练程度。

二是要完善内部管理机制。

知己知彼，才能百战不殆。

企业要在国家工程造价定额体系的基础上，要根据自身水平，不断研究增加以市场价格为基础的企业内部定额体系；要在政府定额指导下做好制定本企业报价定额的工作，做好企业个体成本的测定，使投标价拥有独立的估价体系，增强自身的市场竞争能力；
三是采取切实措施，在作大作强方面下功夫。

要大力实施资产重组和资本运营，盘活存量、用活增量、扩大变量，使企业资产发挥最大的经济效益，在市场经济的竞争中，始终保持优势地位。

四是要做好一些细致工作。

例如在实践中，为防止发生因施工图纸深度不够、交代不清而引起的报价误算、漏项等不反映真实报价的情况，应当尽可能的采用实物工程量清单计算的方式，对施工组织设计进行认真研究分析，确保在最低的投入实现工程质量进度的最优化。

总之，招投标的本质是竞争，“低价中标”作为招投标各方主体的行为，目前情况下采用最低价中标的方式虽然还有所困难，但随着经济体制改革将不断深入，市场经济体制日趋完善，各项配套法规日益健全，“最低价中标”的评标方式，必将以其科学性、先进性和旺盛的生命力全面进入建设工程承发包交易领域，建筑市场各方主体必须为此做好充分的准备。

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