地方政府跨区域合作治理对策

东方企业文化・东方智慧 2012 年 9 月
的统一性和连续性。 建议拟定 《区域统一大市场制度》 ， 在各类产品市场上， 打破地区封锁和贸易壁垒；在劳动力人才市场上，改革阻 碍人才流动的各种制度安排；在产权交易市场上，鼓励民 营企业参与国有企业资产重组。通过市场制度的完善，为 跨区域合作治理提供良好的制度保障。 （二）打破地方保护主义的束缚，建立区域利益分享 和补偿机制 所谓利益分享和补偿机制，指的是各地方政府在平等、 互利、协作的前提下，通过规范的制度建设来实现地方与 地方之间的利益转移，从而实现各种利益在地方政府间的 合理分配。利益是地方政府间关系的基础，决定着政府间 关系的属性。地方政府跨区域合作的目的是通过合作来共 享整体利益， 进而打破传统的“小而全”、 “大而全”的工业体 系，重新调整各地方政府的产业结构，形成合理的产业布 局和产业分工体系。这就要求合作结构中占优势的一方给 予劣势一方必要的补偿，让区域内所有的地区都共享合作 的收益，否则，合作关系就会破坏，彼此利益都会受损。 因此，区域合作规则能否有效地发挥作用取决于是否达到 各方利益的均衡，实现合作双方或多方的双赢或共赢，这 就需要建立一个与此相适应的区域利益分享和补偿机制。 （三）构建不同层级不同形式的合作治理组织体系 鉴于现有地方政府合作组织形式相对较为松散，没有 一套制度化的议事和决策机制，也没有建立起一套功能性 的组织机构，基本停留在各种会议制度与单项合作机制和 组织，一般采取集体磋商的形式，这大大增加了地方政府 间的合作成本，因此需建立不同层级不同形式的合作组织， 形成整体规划性与具体工作性相结合的跨区域政府合作发 展组织。 1.在国家层面， 设立区域协调管理委员会， 该机构由国 家发政委、经贸委、财政部、中国人民银行等有关部门领 导和区域经济专家组成； 2.在中观层面， 建立跨区都市圈地方政府协会的组织形 式，在中央倡导推动下，形成自上而下和自下而上相结合 的城市政府联合组织，它是一个针对若干区域重大问题的 专门性协调机构和联合执行组织，在区域范围内行使跨区 规划、供给、咨询、协调四方面的职能，营造统一的制度 政策环境、商业市场环境和社会文化环境，在分立的行政 区基础上形成共同的内在机制，并在保证共同利益的基础 上制定具有约束力的共同政策和制度规范，实现组织体系 内的超行政区的协调与管理； 3.在基层方面， 鼓励建立各类半官方及民间的跨地区组 织，充分重视民间组织在区域合作治理的推动作用，利用 民间力量推动区域合作，不仅具有成本低、见效快的优势， 而且民间组织自身受地区利益等方面的影响较少，因此各 级政府应积极组建跨地区的民间组织，以民间的力量自下 而上地推进区域政府间的合作治理。 （四）建立区域政府间的信息共享机制 1．加快地方政府政务公开，推进电子政务。跨区域合 作治理信息是一种公共信息，它不能被少数地方政府所垄 断，应向参与跨区域合作治理的各地方政府公开。地方政 府政务公开必须做到具体、明确，包括内容和程序两个方 225 面�
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地方政府跨区域合作治理对策研究
Hale Waihona Puke Baidu毛媛丽
（广西师范学院，南宁，530001）
摘 要：随着我国市场化、城市化、区域经济一体化的进程逐步加快，各种跨行政区划的区域公共问题大 量出现，单个地方政府无法解决跨区域的公共事务问题。基于互利共赢的理念，地方政府之间应开展跨区域的 合作治理。文章从地方政府横向关系角度研究地方政府间的跨区域合作治理，分析其现存的问题并提出相应的 解决对策，为今后的跨区域合作治理实践提供一些参考。 关键词：地方政府 跨区域合作治理 对策研究 中图分类号：D633 文献标识码：A 文章编号：1672—7355（2012）09—0224—02 上如何有效划分各方权限、跨区域公共危机爆发时如何形 成合作关系以及区域合作中的各方地位等方面尚未形成一 套专门的法律。 （二）地方保护主义盛行，缺乏合理的利益分享和补 偿机制 现行的行政区管理制度使地方政府的眼光限于行政区 边界范围内，经济发展政策主要以获得区域利益为目标， 仅考虑本辖区的经济利益。一方面地方政府具有发展地方 经济的责任，会不自觉采取一些地方保护政策，如阻止本 地稀缺生产要素和利益外流，制定有利于本地企业胜出的 政策或者排斥外地优质商品在本地销售。另一方面，计划 经济时代形成的“行政区经济”格局尚未完全打破，各行政 区仍是较为独立的经济体系，差异性和互补性不明显，制 定的经济发展政策仅着眼于各自行政区，相互之间争夺资 源和市场。行政区域管理制度的缺陷造成区域政府之间过 度的排斥性竞争，损害了双方的利益。3 （三）跨区域合作治理的组织体系尚未完善，合作治 理成本较高 当前我国地方政府间对跨区域合作治理的组织体系较 为松散，尚未建立一套功能性的组织机构。我国地方政府 间的合作大多都是靠地方领导人来推动的，一旦涉及地方 领导调动问题便容易使合作的组织机构架空；而且地方政 府间的合作形式，还停留在各种会议制度与单项合作机制 和组织上，集体磋商的形式较为普遍，缺乏一系列成熟的、 制度化的机制与组织。组织体系的缺乏大大增加了跨区域 政府间合作治理的成本，成为制约其发展的一大瓶颈。 （四）地方政府间信息不对称，缺乏信息共享机制 当前地方政府间的合作在本质上是对地方政府之间关 系的一种调整，核心在于利益的共享。在地方政府间的合 作治理过程中，由于信息不对称使有效信息在他们中间分 布不均，导致一些地方政府及其公务员占有较多的有效信 息，其他地方政府及其公务员占有较少的有效信息。而信 息不对称容易导致地方政府间不信任，从而使他们之间的 沟通受阻，进而影响到跨区域合作治理的效果。另外，由 市场经济条件下的地方政府合作机制离不开法律制度 的建设和规范。我国现行宪法及地方政府组织法只规定了 各级政府管理本行政区域内经济、教育、文化、卫生等事 务的权限，涉及有关地方政府合作治理的具体规定和条例 几乎空白。迄今为止，我国只出台了一部以整顿地方保护 主义为目的的《反不正当竞争法》 ，但在地方政府公共资源 224 于信息不对称，地方政府的思维易局限于本辖区内，难以 从整个区域全局的角度来思考，支持跨区域问题的合作， 使得跨区域合作治理流于形式。 三、跨区域合作治理的对策 （一）完善地方政府间跨区域合作治理的法律制度 通过制定跨区域合作治理的法律法规，保证区域政策
随着我国市场化、城市化、区域经济一体化的进程逐 步加快，各种跨越行政区划的区域公共问题大量出现，单 个地方政府无法解决跨区域的公共事务问题，地方政府跨 区域合作治理已成为我国区域发展和地方治理的重要途 径。地方政府间的跨区域合作治理，一方面能够促进各行 政区的资源配置合理化，通过行政区域之间的分工与合作， 统筹规划区域发展，促进各方效率的提升；另一方面可变 分散的局部地区的优势为整体的综合优势，创造个别地区 无法取代的新的协作生产力，形成最佳的总体功能，开启 地方政府间扩大开放、横向合作、共谋发展的“双赢”之路。 一、地方政府跨区域合作治理的内涵 当前，跨区域性公共事务问题得到了广泛的关注。诸 如地区社会治安状况与犯罪问题、地方基础设施的发展问 题、区域环境污染问题等都与区域的公共利益息息相关， 同时也会超越体制性的地理界限，对特定地区或邻近地区 的公众产生普遍的影响，即产生了外部效应，需要多个地 方政府联合起来进行处理。地方政府跨区域合作治理已成 为我国区域发展和地方治理的重要途径，是我国区域开发 从传统的自上而下拉动型发展向自下而上的促动型发展转 换的主要模式。 地方政府跨区域合作治理，是指若干个地方政府基于 共同面临的公共事务问题和经济发展难题，依据一定的协 议章程或合同，将资源在地区之间重新分配组合，以便获 得最大的经济效益和社会效益的活动。2这种地方政府间 的跨区域合作治理，一方面能够促进各行政区的资源配置 合理化，通过行政区域之间的分工与合作，就可以对区域 发展进行统筹规划，促进各方效率的提升；另一方面可以 变分散的局部地区的优势为整体的综合优势，创造出个别 地区无法取代的新的协作生产力，形成最佳的总体功能， 开启地方政府间扩大开放、横向合作、共谋发展的“双赢” 之路。 二、跨区域合作治理的瓶颈 （一）法制化不够，跨区域合作治理缺乏法律制度的 保障