政府在公共服务中的责任(mjp)

公共服务市场化和政府的角色转型

从2O世纪80年代开始的公共服务市场化改革，其目标在于适当减少政府的规模，收缩政府行动范围，引入市场化机制，鼓励民营化，从而提高经济效率，实现公共服务的最佳供给和公共资源的有效配置。这样的改革方向自然有其历史合理性。但遗憾的是，在许多国家的改革实践中，政府忘记了自己作为保障公共服务提供最终责任人的使命，在鼓励市场化和民营化的同时，忽视了强化市场监管的职责。更为严重的是，许多国家在推行自由化、市场化从而缩小政府行动范围的过程中，也同时削弱了政府制定和执行法令与政策的制度性能力，从而未能适应市场化的发展对政府能力提出的新要求。我国在公共服务的市场化改革中也出现了一些问题：一方面，医疗、教育和住房的价格高启，已经超出了普通民众的承受能力；另一方面，伴随着成本和价格的攀升，公共服务的质量却未见明显的改进，在很多领域甚至出现了下降的趋势。

公共服务市场化中出现的种种问题，引发了人们对市场化本身的全面质疑。有人主张在公共服务领域放弃市场化，转而完全由政府承担其提供者的角色。但是，无论是中国还是世界上其他国家的经验都告诉我们，解决中国公共服务市场化所带来的种种问题，绝不能返回计划经济体系的老路。正确的思路恰恰不是放弃市场化，而是走向“有管理的市场化”。在走向“有管理的市场化”的过程中，政府应当承担哪些责任以及如何承担这些责任，是当今中国公共管理所面临的重要问题。

责任总是和一定角色相联系的，要明确政府在公共服务市场化中的责任，需要分析政府在公共服务中的角色。长期从事公共服务管理研究的伊曼纽尔·萨瓦斯把公共服务的参与者分为三类：消费者、生产者和提供者。服务的消费者不难理解。服务的生产者是指直接从事生产，或者直接向消费者提供服务的部门。它可能是政府、私营企业和非营利部门等。而服务提供者(也称服务安排者)则是指安排生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务生产者的人。服务提供者通常是政府，但也有例外。[6]在萨瓦斯看来，服务的生产者与提供者之间的区分至关重要，乃是界定政府角色的基础。政府在公共服务中的基本角色有两种：一是集服务提供者与生产者于一身；二是作为服务提供者，而不是服务生产者。据此，为了扮演好前一种角色，政府需要提高公共服务能力，实现在“纯公共物品”供给中的高效和公正；为了扮演好后一种角色，政府需要采取有效措施，在“准公共物品”供给中推进公共服务的市场化和社会化改革。

完善公共服务市场化中政府责任的措施

（一）提高政府在纯公共物品生产和提供中的能力

经济学家P·萨缪尔森认为，公共物品可分为纯公共物品和准公共物品。纯公共物品是指完全具备非排他性和非竞争性特点的产品，对于纯公共物品，其投入大、非营利性的特点，决定了只能由政府加以生产和提供。这就需要政府采取有效措施，增强纯公共物品生产和提供的能力。

确立政府公共服务的公民导向机制。增强政府的公共服务能力，政府必须了解公民、企业及社会需要什么，要求政府提供何种服务，以及如何有效提供这种服务，并进而对这种需求做出有效回应。确立政府公共服务的公民导向机制，一要推进公共服务观念的转变，政府要由恩赐者的角色转到服务提供者和需求回应者的角色上来，要坚持以人为本的指导思想。二要扩大公众参与政府决策。政府提供什么公共服务，怎么提供公共服务，应当事先听取公众的意见，了解公众需求，以公众意愿作为提供公共服务的价值取向，并建立了解民意、实现公众参与的渠道、规则和程序，确保在政府服务过程的各方面、各环节均有规范化的公民参与途径。三要注重建立不同利益主体的利益表达机制，要关注和保护弱势群体的利益和需求，特别是要加大农村和落后地区公共服务建设的力度，切实解决公共服务城乡失衡、地区失衡的问题。四要坚持“政府公共服务成效如何社会说了算”。加大公众评价对政府服务考核的影响比重，直接面对公众提供服务的公务员在工作考核上也应当加上公众评价这项内容，并根据评价结果进行奖惩。

改善政府公共服务供给机制。改善政府公共服务供给机制就是要建立一种更加公平、有效、高质的公共服务供给模式，一要根据不同公共服务项目的性质和特点，采取不同的供给模式。二要增强重点领域公共服务的供给能力。我国正处于社会转型期中，对教育、医疗卫生、科技发展和社会保障等公共服务有着特殊的需求，政府要采取不同的公共供给战略，以满足不断增长的社会公共需求。三要推进公共服务的技术创新，综合运用多种手段提供公共服务。积极利用现代科技成果，推进电子政务，改善公共服务的供给方式和提供手段，不断提高公共服务的质量和水平。

建立政府公共服务绩效评价机制。许多国家的改革实践表明，建立健全公共服务绩效评价机制，实行绩效管理，有助于提高政府公共服务能力。政府公共服务在成本和产出的计算上较为复杂、难以界定和量化，不像企业成本效益可以用经济指标来衡量那样容易，这也增加了政府公共服务绩效评价的难度。建立政府公共服务绩效评价机制，首先应当加强理论研究，探讨设立适合我国政府服务特点的指标体系和测量方法，为政府实践提供理论依据和可操作性的方案。其次，应当明确政府服务的绩效导向，强化成本效益核算，使资源配置、权力赋予、奖励报酬与绩效挂钩，增强内外压力，为提高服务绩效创造激励机制。三是建立多重的公共服务绩效评价机制，实行评价主体多元化。应当注重国家权力

机关、政党、社会组织、企业和公众的参与，借助政府的外部力量和压力，推动政府服务更加注重绩效。

完善政府公共服务的责任机制。政府服务角色和机制的转变，并不意味着政府公共服务责任的消失，而是要求政府负责任的方式也要有相应改变。完善政府公共服务的责任机制：一是必须强化政府监督责任，如市场主体或社会主体的公共服务出现问题时，政府应当出面调查解决，不能推卸政府应负的责任；二是政府原先承担的服务责任分解后，按照权限与责任相一致的原则，政府、市场主体、社会主体都应当对各自分担的责任负责；三是建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系和科学的行政问责机制。尽快按照公共服务型政府的要求，建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系，强化政府的社会服务功能。与此同时，要建立科学的行政问责机制，追究政府行政机关和官员在公共服务职能方面失职的责任，建立与完善引咎辞职制度。

（二）完善公共服务的市场化机制

公共服务的市场化，只是政府的责任方式和责任内容发生改变，并不是政府责任的消失。从责任方式来看，政府在公共服务市场化的领域，应该扮演好以下角色：[7]（1）制度供给者。即制定有关公共服务的政策与规章，给人们提供一个行动的准则和规范，起到引导、激励和约束作用。（2）决策者。即制定公共服务目标，选择达成目标的战略，选择实施这些战略的组织，测量这些战略和组织在目标达成过程中的运用情况并适时地做出调整。（3）监控者。目前，委托授权是公共服务市场化最常采用的方式。政府作为委托人必须对其代理人(公营的或私营的承包人)进行监督控制，促使承包人以最小的成本实现约定目标，降低风险，并且鼓励其创新和提高效率。（4）竞争的管理者。即将竞争和市场力量引入到公共服务过程中，创造服务中的自由选择机会，完善竞争环境。（5）组织协调者。在寻求公共服务问题的解决方案过程中，当出现数名竞标者势均力敌、难分伯仲时，政府要把合格的竞标者组织到谈判桌前进行磋商和谈判，或作为协调者促成公共服务问题的解决方案。

从责任的内容来看，政府为了完善公共服务的市场化机制，应该做好以下工作：一是明确公共服务市场化的范围和标准。这些年，有些地方政府为了减轻政府财政负担，把能卖的都卖，所有的一切都推给了市场，实行所谓的全面“公共服务市场化”。这其实是对公共服务市场化的误解。这就需要政府首先要对市场化的对象进行深入分析，明确公共服务的性质，辨明在哪些领域进行市场化是合适的，明确市场化的步骤，分步骤实现公共服务的市场化，而且市场化的对象必须有明确的目标和衡量标准，易于监测和评估。二是培育公共服务市场竞争机制。公平竞争是市场经济的活力之源，公共物品的弱竞争性要求我们注重培育和维护公共服务市场竞争机制。首先，放开基础设施市场上的企业竞争。如