论我国排污权交易制度的现状及发展

论我国排污权交易制度的现

状

及发展

论我国排污权交易制度的现状及发展

摘要：排污权交易制度是一项解决环境污染排放问题的环境政策，在我国刚刚起步，近几年来，在我国的许多城市已经进行了试点工作。本文从法律的角度解释排污权并分析我国实施排污权交易制度的现状，以及对实施排污权交易制度的未来发展提出了立法方面的建议。

关键词：排污权排污权交易立法

排污权交易是指在污染物排放总量控制指标确定的条件下，利用市场机制，建立合法的污染物排放权利即排污权，并允许这种权利像商品那样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制，从而达到减少排放量、保护环境的目的。排污权交易的主要思想是建立合法的污染物排放权利（这种权利通常以排污许可证的形式表现），以此对污染物的排放进行控制。它是政府用法律制度将环境使用这一经济权利与市场交易机制相结合，使政府这只有形之手和市场这只无形之手紧密结合来控制环境污染的一种较为有效的手段。这一制度的实施，是在污染物排放总量控制前提下，为激励污染物排放量的削减，排污权交易双方利用市场机制及环境资源的特殊性，在环保主管部门的监督管理下，通过交易实现低成本治理污染。排污权交易制度是当前受到世界各国关注的基于市场的环境经济手段之一，它起源于西方发达国家，可以说它很年轻，还不是很完善，中国成为了全世界十分关注的实施排污权交易的发展中国家。

目前, 作为一种权利形态的排污权还未获得我国立法的承认, 排污权交易缺

乏相应的法律法规支持。我国环境污染形势的严峻以及大量“排污权交易”实践的开展使以法律规制该制度变得极为迫切。

一、法律角度上的排污权

环境资源法上的排污权是指排污单位在获得行政部门许可之后, 按照许可证指定的范围、时间、地点、方式和数量等进行排污的权利。随着生产力水平的提高、人口的增加和环境保护重要性的增强, 环境资源多元价值之间发生矛盾及环境资源稀缺性的特征逐渐显露。人们认识到, 环境纳污能力作为一种稀缺的特殊资源, 必须进行产权界定, 才能内化其作为纯公共产品时所产生的巨大的负外部性。于是, 国家作为这种稀缺资源的所有者, 在实行“总量控制”的前提下, 对各个污染源排放到环境中污染物的量加以规定, 以使进入到环境中的污染物总量不会超过环境允许的容量。规定给各污染源的允许的污染物排放量, 就是污染源拥有的排污权。[1] 从法律的角度看，排污权属于环境资源使用权，即人们对环境容量的使用权。该权利的内容包括：①利用权：指向环境排放废水，废气等；污染物的权利；②收益权：是指排污权人可利用已获得的排污权获取正当利益，如在排污交易中通过转让污染物的数量和浓度取得经济收益等; ③请求保护权。排污权人有权禁止他人妨碍其行使权利。

、我国排污交易制度的现状

1 我国关于排污权交易制度的法律我国对排污权交易尚无系统的法律规定，排污权交易缺乏相应的法律保障，仅有一些法律效力较低的地方性法规，缺乏一定的规范性和权威性。而且地方性法规和条例适用的范围和地域有限，阻碍了一些不同地域的企业进行跨地区的排污权交易。[2]例如：1998 年9 月太原市颁布的《大气污染物排放总量控制管理办法》第2l 条规定：“总量控制内的指标可以有偿转让。”第24 条规定：“排污单位通过治理使大气污染物实际排放量低于政府下达的允许排放量指标的，其剩余的允许排放量指标可以留作本单位发展使用或者转让给其他排污单位。” [3]法律也没有对于违反相关排污权交易规则的行为没有确立有效的惩罚机制，使得法律责任缺失。

2 我国关于排污权交易制度的实践我国关于排污权交易制度的实践主要集中在大气

污染和水污染领域。

上海市可以说是我国实行排污权交易的先驱，从1987 年至今，已有60 多家企业开展了排污指标交易，交易价格也从每日每公斤COD（化学需氧量）7000〜8000元上扬至15000〜20000元。并取得了较好的效果，一些经济效

益差、污染严重的企业从经济成本考虑，逐渐让出排污指标、退出了水源保护区，而效益好、污染少的企业逐渐取而代之。为有效控制与削减大气污染的主要因素二氧化硫的排放总量，我国加大了探索排污权交易制度的步伐，如1991 年国家环保总局将包头、开远、柳州、太原、平顶山和贵州等6 个城市作为试点城市试点，实施了大气排污交易政策。2001 年国家环保总局与美国环境保护基金会签署了“研究如何利用市场手段，帮助地方政府和企业实现国务院制定的污染物排放总量控制目标的合作协议备忘录”，确立了“利用

市场机制控制二氧化硫排放的中美合作研究项目”，由美国环保协会提供技术、人员及资金等多方面的支持，在江苏南通与辽宁本溪试点实施该项目。2002 年国家环境保护总局又选择在山东山西江苏河南上海天津柳州等七省市开展“二氧化硫排放总量控制及排污交易试点”项目以寻求改善空气质量。[4]

通过以上所述可以看出，我国的排污权交易制度还处于探索中，尚未形成统一的完善法律制度，但实践中的成功进行，地方立法的零星规定，国家立法关于污染物排放总量和污染物排放许可证制度的确立已经为完整地建构我国排污权交易制度奠定坚实的基础。

三、探讨我国排污权交易的未来发展

在2000 年修订的新大气法中，环境管理思想从浓度控制向浓度控制和总量控制相结合方向的转变，排污许可证制度写进大气法，对于排污权交易的实施奠定了重要的基础。[5]但是，迄今，排污权交易在中国还没有立法，而立法需

要以丰富的实践经验为基础

为了使我国排污权交易机制更加完善，现提出以下几点立法建议：（1）在《环境保护法》中设立排污权《中华人民共和国环境保护法》共6 章，包括总则，环境监督管理，保护和改善环境，防治环境污染和其他公害，法律责任和附则。主要内容有：

①适用范围包括：大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。该法规定应防治的污染和其他公害有：废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等。②通过规定排污标准，建立环境监测、防污设施建设三同时，交纳超标准排污费等制度，保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害。[6]排污权作为一个抽象的权利概念，可以把它编入《环境保护法》之中并进行具体化。

（2）在排污收费法规中设立排污权制度排污权交易体系是一项具体、细致的工程，因此，不适于在综合性环境法律中设置，而且它属于排污范围，结合我国环境立法体系，可以将排污交易体系规定在《排污费征收使用管理条例》之中，比较适合。

（3）加强违反排污交易的立法虽然我国有关环境保护的法律法规对单位与个人的权利和义务有较为全面的规定，但是对违反法律的后果却缺乏具体性和可操作性，使法律缺乏了震慑力，使执法部门无法依法追究当事人的法律责任。只有明确法律责任的具体内容与形式，才能有力地促进执法和守法。

（4）建立排污交易法律体系的步骤

建立排污交易体系是一项长远的工程, 伴随我国科技进步, 清洁生产将提上日程, 需要一套完善的排污交易体系。况且我国已有部分城市、企业逐步实现清洁生产及排污交易, 其影响将日益深入人心。我国可在许可证制度的基础上, 结合近年各地的实践, 针对许可证制度的不足, 对部分污染源尝试性地进行了排污交易。同时, 我国东南沿海与内地差距较大, 排污权交易可以先在条件较好的沿海一些地区试点, 然后逐步向全国推行。[7]