我国水权科层概念模型分析

我国水权科层概念模型分析

摘要：水权科层概念模型是研究我国水权结构及水权分配制度的重要依据，这也是针对我国特有的水权层级结构所提出的。水权科层模型的建构需要四个机制，即赋权机制、初始分配机制、再分配机制和临时调整机制，建立明晰的水权科层模型有利于完善我国的水权分配制度。

关键词：科层；赋权机制；初始分配机制；再分配机制

在中国，水权结构表现为一种科层概念模型，即在中国长期行政调控下的一种路径依赖性，这点从我国秦朝大一统时期开始的官僚体系直接介入水权分配为起点一直延续至今，这也是一种制度环境下的惯性表现。但现在的水权科层结构已不同于古代的水权层级结构，是一种处于转型时期的新旧模式更替，即在中央、地方、社团层面实行行政分配，而在用户层面（包括灌水用户和城镇用户）则以行政分配方式为主，辅之以少量市场方式，这种新型的水权交易市场的出现，无疑对解决我国目前水资源稀缺贫乏的现状有一定缓和之功效。”科层”（hierarchy）这个概念我们最早见于被称为”组织理论之父”的德国社会学家马克思·韦伯的”科层制”理论当中，韦伯的科层理论是从社会学和管理学的角度去度量的，意指一种”理想的行政组织体系”，即所谓的官僚体制（bureaucracy）。由于水资源具有稀缺性，水权的分配会在各个层面上扩大开来，即从中央到用户之间的水权分配逐渐形成一个完整的层级系统。决策实体从上至下依次被划分为四类，中央、地方、社团和用户四个

层面，而水权分配体系也在每相邻两个层面上建立起来，包括赋权机制、初始分配机制和再分配机制。因此水权作为一个权利束在纵向上被各个层面的决策实体所分层持有，而在横向上则被同一层面的各个决策实体所分割持有，由此，静态的水权科层模型得以建立。不同层面的决策实体所拥有的决策目标和决策内容不同，因此所导致的水权性质不同。无论是中央政府还是地方各级人民政府都拥有对流域内的水资源的配置权，这是一种财产性权利，社团拥有取水权以及许可范围内的资源配置权，而用户拥有的则仅仅是取水权和用水权，无论水权如何分配，他们都是使用权的最终行使者。

同一层面的决策实体由于水资源的稀缺性需要分配水权，而我们所分析的水权分配机制即是指在同一层级决策实体中间进行分配。最初的分配机制只存在于用水用户层面，而随着不合理利用水资源造成资源进一步稀缺的恶化循环，分配机制相应的也在至少三个域度内进行分配，即中央到地方层面，这个层面上主要是分配资源的配置权；地方到社团层面，这个层面上主要是分配水利工程的取水权；社团到最终用户层面，这个层面上分配的则是最终的使用权。但无论是哪种层面上的水权分配，要想得到较高质量的水权，都必须建立一套相应完善的分配制度，而水权在同一层面上决策实体之间的分配包括三类制度，即赋权机制、初始分配机制和再分配机制，下面主要分别从这几个机制来分析。

一、赋权机制

赋权机制即是用一种物理性分权的方法将水资源利用的权利分

配给各个决策实体，主要分为两种方式，一种是资源配额，也就是所谓的”用水指标”，另外一种则是投入配额。资源配额是一种较为直接的分配水权的方式，即通过直接分割水量的方式，将分割好的水量直接分配给各个用水单元，或设定一定期内的用水限额，从而达到控制水量提高水权质量的效果。而投入配额则是一种间接分配水权的方式，即是通过限定用以获取水资源的其他资源的投入来控制水量，例如限制取水工程的数量、限定灌溉的区域或耕地等，这种方式虽然没有明确分配到单元的资源数量，但同样也能达到分配水权从而提高水权质量的功效。

二、初始分配机制

这种方式可分成两种方式，即行政和市场两种方式，也可以说是两种手段。行政手段是资源管理者或产权持有者依照行政命令或政策在下级决策实体中间分配水权，而市场手段则是资源管理者或产权持有者依照价格体制或经济规律在下级决策实体间分配水权，如拍卖、租赁、股份合作和投资分红等。在初始分配机制尚未实行之时，水权分配即已大量存在，只不过是通过一种”事实界定”的方式，或者是通过非正式的协议来界定，亦或是根据”自然规则”来界定，如惯例”上游优先原则”、”有实力取水者优先原则”。这种分配方式在实践中也大量存在并且不会消灭，除非其存在的消耗成本已经大大超过人类的承受能力之时，便需要引入一个更为科学合理的分配方式，亦或行政亦或市场手段来打破这种常规，改变初始水权分配格局。

对于初始分配机制，我们首先要拓展水权初始分配的层次，其次要改进初始分配的方法。要使各个用水者成为分配的最终受益者，而其他相关行政机构只是管理和分配水权，不能将水权的初始分配机制只局限在各个区域间，而是应该具化到各个用水主体之间，建立公平明细的水权初始分配机制。在分配方法上要注意权衡多方利益，兼顾各种原则，在保证分配基本的生活生产用水量的基础上考虑生态与经济的协调发展，做到公平公正配水。

三、再分配机制

由于经济和制度环境的变化，各个层面的用水情况也会发生变化，这就迫切需要介入水权的再分配机制以使其变得合理化，因此便发生了水权的再分配。与初始分配机制相似，水权的再分配机制分为行政和市场两种方式，行政方式则是采取行政命令等形式在下级决策实体中间分配水权，而市场则是在同一级决策实体中通过价格机制来分配水权，在上层本质是一种”政治交易”（如中央到地方层次），因为大规模的分配流转总是需要通过集体行动和政治谈判来实现。事实上，赋权体系中关于资源配额和投入配额的二分法，以及初始分配机制和再分配机制中行政手段与市场手段的分类方

式都是一种极端性的，同时也是一种理论的简化，而在实践中大量事实案例是发生在二者中间或者二者相混合的机点上。

这种水权的再分配机制对于我国复杂的水权现状的调整和转移

是一种重要的途径，采取行政和市场相结合的方式本来就是一种被动性手段与主动性手段的相融，二者也能达到一种优缺互补的关

系。我国在水权配置上目前主要采用的是上下层级之间的行政方式，前面已说到这是我国水权制度的路径依赖性和现实客观性所决定的。同一层级之间的市场方式还没有完全实行，立法上也没有给予充分的肯定，只是在一些具备市场交易条件的地方小规模的自主交易，这与平衡行政与市场这两种方式并结合二者加以实践运用的目标还相差较远，因此实行这种再分配机制在一定时期内对于水权的总量调整和实现水权转移有着重要的作用。

四、临时调整机制

这种有时令性和条件性的分配机制完全视特殊情况而定，这种特殊情况不具有共性，是不常遇到的个例，因此我们不能完全依照不变的制度去实行，只能根据当时的特殊情况进行技术分析，从而恰当调整水量分配。建立临时调整机制有助于健全我国对于水资源危机的应急方案，加强水权分配制度的灵活性，根据具体的自然和社会情况来合理配置产权，在节约成本的基础上也提高了水资源配置的效率。

我们建立这个模型的研究意义就在于对水权变化无端的多样性和复杂性提供一种理论分析工具，因为实践中的水权动态流转着实要比我们想象中的复杂很多，而水权研究在我国尚处于理论萌芽时期，研究水权理论的人有很多但现实中并没有建立起一种使之有效运作的机制，而笔者通过研习各位学者老师的研究成果认为水权科层概念模型有助于我们更好的去分析实践中出现的各种状况，既可以静态的研究不同流域水权结构的异质，又可以动态分析同一流域