中国农村社会保障制度建设_成就与展望

●本刊特稿《财政研究》2010年第8期

中国农村社会保障制度建设：

成就与展望

王军

加快农村社会保障制度建设，是促进农业和农村发展、改善农民基本生活、大力推进社会主义新农村建设的内在要求，对于统筹城乡经济社会发展、加快构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会都具有非常重要的战略意义。

一、近些年来农村社会保障事业取得长足发展

十六大以来，按照加快构建社会主义和谐社会和贯彻落实科学发展观的要求，根据中央的统一部署，各级政府和有关部门将加快建立农村社会保障体系作为保障和改善民生的重要内容着力加以推动。各级财政部门积极发挥公共财政职能作用，不断加大投入力度，大力支持农村社会保障体系建设。

（一）保障项目不断增加。

2003年以前，农村社会保障项目仅有五保供养、自然灾害生活救助、优抚对象抚恤补助和低水平的合作医疗，以及少数地区开展的老农保等内容。不仅项目很少，资金来源也相当不稳定。2003年以来，农村社会保障项目如雨后春笋般纷纷建立起来，其密集程度在我国乃至世界社会保障发展史上都是少见的。

在初步统计的城乡社会保障政策61个项目中，专门针对农村或涉及农村的社会保障项目有38个，占62%。具体可以归纳为九个方面的政策：一是社会保险政策，包括新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险；二是社会救助政策，包括农村五保供养、农村居民最低生活保障、自然灾害生活救助、农村医疗救助、农村危房改造；三是优抚安置政策，包括优抚对象抚恤补助、优抚对象医疗补助、义务兵优待；四是社会福利政策，包括残疾人事业、老年人福利、儿童福利、计划生育家庭奖励；五是义务教育政策，主要指农村义务教育；六是公共卫生政策，包括基本公共卫生服务、国家免疫规划、艾滋病患者救治、结核病患者救治等项目；七是就业政策，主要指农民工就业和就业后社保等方面的政策；八是扶贫政策；九是农业和农民补贴政策。

可以说，经过近8年的努力，我国农村社会保障制度框架已基本形成，初步建立起了针对广大农村居民的从出生（生育妇女补服叶酸+住院分娩补助+儿童福利）到养老（新农保+计划生育家庭奖励+老年人福利），从医疗（新农合+农村医疗救助+公共卫生）到教育（农村义务教育），从生活保障（农村低保+自然灾害生活救助+扶贫+农民补贴+残疾人事业）到住房保障（农村危房改造）再到就业保障（针对农民工的就业和社保政策）在内的渐成体系的社会保障“安全网”。

对农村社会保障的具体口径，国内外并没有一个统一的划分标准，以上也只是一个大体的划分，可以称为“中口径”。除此之外，若再加上农业综合开发政策，沼气推广等政策，建设社会主义新农村有关政策等，就是“大口径”农村社会保障政策的概念。为便于分析和比较，以下用的是“小口径”概念，主要包括新型农村合作医疗、农村医疗救助、新型农村社会养老保险、农村居民最低生活保障、农村五保供养、自然灾害生活救助、农村危房改造、农村义务教育、优抚对象抚恤补助以及计划生育家庭奖励等10项政策。

*本文系财政部副部长王军2010年6月4日在“省部级领导干部加强农村社会保障制度建设专题研讨班”上的讲课文稿，刊发时略作删节。

（二）覆盖范围不断扩大。

近年来，各项农村社会保障制度的覆盖范围迅速扩大。如新农合制度，从2003年下半年开始试点，原定到2010年实现全覆盖，仅用了5年多时间，实际上到2008年就提前实现了全覆盖的目标。参保人数从2003年的几千万人增加到2009年底的8.33亿人，参合率达到94.2%，成为我国参保人数最多的一项社会保障制度。再如农村低保制度，2007年国务院印发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，2008年全国所有涉农县（市、区、旗）就全部建立了农村低保制度，2009年底农村低保对象达到4759万人，占农村人口的比重为5.4%，与城市低保占5.5%的比重相当。又如新农保制度，按照试点工作安排，2009年试点覆盖面为全国10％的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。2010年，新农保覆盖面将扩大到全国23％的县（市、区、旗），其中西藏、四省藏区和新疆的南疆将率先实现全覆盖。如果加上各地自费推进的试点，估计今年的覆盖面将达到40%左右，明年将有更大一些的覆盖。随着农村社会保障制度建设进程的加快，已有越来越多的农村居民纳入到农村社会保障制度当中，享受到了公共财政的阳光。

（三）保障标准不断提高。

在推进农村社会保障制度建设的过程中，随着经济社会发展和国家财力的增强，短短几年内我国已多次提高农村社会保障标准，更好地保障了农村居民的基本生活和基本医疗需要。新农合制度建立之初，中央和地方财政对参合农民的补助标准是每人每年20元，从2006年起提高到每人每年40元，2008年又提高到每人每年80元，2010年进一步提高到每人每年120元。短短7年多时间，补助标准就调整了4次，提高到原来的6倍，年均增长25.99%，大大高于同期全国卫生总费用年均17%的增长速度。新农合政策范围内住院费用补偿比例也由30%左右提高到55%，农民受益程度明显提高。2009年出台的医改方案明确提出，要在3年内将新农合的报销封顶线提高到农村居民人均纯收入的6倍以上。农村低保制度自建立以来，各地根据物价变化和经济发展情况多次调整了保障标准。2007年至2009年，全国农村低保平均补助水平从每月39元提高到64元，年均增长28.1%，仅2008年一年，国家就三次出台调整农村低保补助水平的政策。五保供养标准由2003年的每人每年417元，提高到2009年的2215元，年均增长37.7%。以上几个项目标准，其年均增幅均大大高于同期CPI2.63%的涨幅，高于同期农民人均纯收入11.92%的增幅，也高于同期财政收入22.26%的增幅。需要说明的是，上述标准只是全国统一标准或平均标准，部分地区特别是发达地区标准还要更高一些。

图1部分农村社会保障项目标准提高幅度与CPI、农民人均纯收入增幅对比

（四）管理监督不断加强。

在农村社会保障制度体系不断健全的同时，有关部门和许多地方政府还采取了一系列措施，强化管理和监督。一是加快推进信息化建设。特别是根据多数农村社会保障项目直接针对个人的特点，不少地方都在加快建设以个人为单位的农村社会保障信息系统。如安徽省在实施惠民工程“一卡通”的基础上，又实施了“惠民直达”工程，对农村社保对象的动态变化及其应享受的政策、待遇落实情况做实做细，做到实时监控。陕西省宝鸡市推动建立社会事业公共服务平台，将社会保障事务作为其中重要内容之一，通过整合政府相关部门的信息资源，实现部门间数据共享，人力资源社会保障、民政、卫生等相关部门均可通过这一平台上传数据，社会公众可随时上网查询有关信息。湖北省在新农合试点初期就在试点地区实施电子记账，地市县与省级进行联网。据统计，目前全国已有一半以上的省份在