政府在环境保护中的作用与意义

政府在环境保护中的作用与意义

摘要：在过去三十年中，中国正从高度计划和中央调控的经济体，转变为举世瞩目的充满活力的市场经济体。然而，在取得了空前的经济和社会进步的同时，中国也面临许多新的挑战，经济发展与环境保护之间的矛盾就是其中之一。幸运的是中国政府保护环境，走可持续发展道路的决心是巨大的。本文先概述了政府和环境保护两者间相互的意义，然后从立法、执法、监察、财税和市场调节四个方面分析了政府在环境保护工作中的作用，指出中国政府在这四方面工作的成效、不足及其背后深层次的原因，最后提出相应的政策建议。

关键词：政府职能环境保护

在过去三十年中，中国经历了翻天覆地的变化。在二十世纪七十年代还是高度计划和中央调控的经济体，现在已经成为举世瞩目的充满活力的市场经济体。然而，在取得了空前的经济和社会进步的同时，中国也面临许多新的挑战，经济发展与环境保护之间的矛盾就是其中之一。幸运的是中国政府已经将这些问题摆在了重要位置。在2009 年9 月召开的联合国气候变化峰会上，胡锦涛主席指出中国要“大力发展绿色经济，积极发展低碳经济和循环经济，研发和推广环境友好技术”。中国政府保护环境，走可持续发展道路的决心是巨大的。

一、政府对于环境保护的意义

（一）政府干预对于环境保护的必要性

世界银行在《1992年世界发展报告》中指出的:“在过去20年中, 各国人民己经懂得了在促进经济发展方面,应该更多地依靠市场, 而较少地依赖政府。但是,在环境保护领域恰恰是政府必须发挥中心作用的领域,私人市场几乎不能为制止污染提供什么鼓励性措施”。美国学者勃布·罗滨逊曾指出:“市场经济并不能成功地保护环境,政府的干预是必要的”。

最近几年来, 我国经济高速发展, GDP总值在短短的几年内进入了世界前六位, 但是在这惊人的成就背后是以资源耗竭、生态破坏和环境污染为代价的。目前, 我国有1 /3的国土被酸雨侵害; 被监测的343个城市中, 3 /4的居民呼吸不到清洁的空气, 全球污染最严重的十个城市我国占了七个; [1]七大河流水系中, 劣五类水质占41%, 城市河段90%以上遭受严重污染; 全国尚有 3.6亿农村人口喝不上符合卫生标准的水; 中国沙漠和沙化土地总面积为262万km2, 已接近国土面积的27.3%, 且每年还以3463km2的速度扩展( 相当于一个大县的面积) 。[2] 这些数据, 只是描述了我国生态环境恶化状况的一个方面, 但沉甸甸的数字说明我国的生态环境状况已经濒临危机的边缘。如果政府不采取有力措施加强生态环境保护, 改善日益恶化的生态环境, 严峻的环境问题必将阻碍我国经济建设的健康、高速、持续发展全面建设社会主义和谐社会的实现。

（二）环境保护对于政府是法定责任和大势所趋

我国《环境保护法》明确规定，政府对环境负有保护责任, 这是我国推进政府部门依法行政历史进程的必然要求, 是行政体制改革在环境保护领域的体现和进一步深化。为了给人民一个良好的生活环境, 政府理所当然要把环境保护作为自己行政职能的一部分。

1992年, 一百多个国家在巴西里约热内卢召开了联合国环境与发展大会, 会议讨论通过了《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》两个纲领性重要文件, 从而确定了生态环境保护与经济协调发展、实现可持续发展成为人类共同目标和行动纲领。我国作为联合国安理

会常任理事国, 应积极主动地加入到国际社会的环境保护运动当中, 担负起保护生态环境的责任, 从而树立良好的国际形象。同时, 西方发达国家为了保护本国的贸易利益和生态环境, 相继制定许多“绿色壁垒”, 以阻止不符合环保标准的产品进入本国。目前, 许多国家已采用了ISO14001国际标准。因此, 我国政府应顺应世界潮流, 担负起保护生态环境的责任, 采取措施应对国际贸易的“绿色壁垒”, 以保护我国企业在国际贸易竞争中处于不败的境地。

二、政府在环境保护中的作用

（一）立法

由于环境工作具有较高的技术性特点, 而政府管理社会的任务艰巨而复杂, 处理环境工作只有依法行事, 才能克服行为上的任意性、盲目性, 在保证政府行政权力优先的前提下, 依法实现政府行政权力的自由裁量权。因此, 只有通过法律强化政府的环境保护责任, 用法律武器给环境违法行为以震慑,才能真正改善人民的生活环境, 实现构建人与自然和谐发展的社会目标。

我国的环保立法工作经历了从无到有、从少到多的过程。新中国成立以来，国家以环境保护为对象制定、颁布和修订了多项环境保护专门法以及与环境保护相关资源法，初步形成了适应市场经济体系的环境法律和标准体系，为环保领域实现有法可依奠定了基础。改革开放以来，环境立法逐渐建立了由综合法、污染防治法、资源和生态保护法、防灾减灾法等法律组成的环境保护法律体系，形成了以《中华人民共和国宪法》为基础，以《中华人民共和国环境保护法》为主体的环境法律体系。二十世纪90年代，全国人大环境与资源保护委员会的成立，加快了资源环境立法的进度。在资源和生态保护方面，我国相继出台了《土地管理法》、《矿产资源管理法》、《水法》、《煤炭法》、《水土保持法》等；在防灾减灾方面，制定了《防震减灾法》、《防洪法》和《气象法》等；在污染防治方面，我国先后制定了《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等。2009年1月1日起施行的《循环经济促进法》规定了一系列促进循环经济的制度，包括循环经济的规划，抑制资源浪费和污染物排放的总量控制，循环经济的评价和考核，以生产者为主的责任延伸制度，对高耗能、高耗水企业的重点监管制度和强化的经济措施等。

环境立法工作的不断完善，使我国环境保护的主要领域基本都实现了有法可依。到目前为止，制定了8部环境保护法律、15部自然资源法律，制定颁布了环境保护行政法规50余项，部门规章和规范性文件近200件，军队环保法规和规章10余件，国家环境标准800多项，批准和签署多边国际环境条约51项，各地方人大和政府制定的地方性环境法规和地方政府规章共1600余项，初步形成了适应市场经济体系的环境法律和标准体系。这些法律法规，对我国环境保护法规体系的逐步完善，限制破坏资源环境的活动，加快治理污染的进程，起了重要的促进作用。

（二）执法

法规只是为政府保护环境提供了行为依据，而政府能否对环境保护产生作用，关键要看执法情况。虽然我国政府出台了众多的环境保护法规，但是细则的多重标准和执行的能力不足使得这些法规的执行面临很大的问题。

许多环境保护相关法律已经生效，相关配套法规、规章和技术规范陆续出台，但是由于缺乏关键性的财政贴息、税收优惠等实施细则，许多具体措施难以操作。例如，2007 年国家环境保护总局（2008 年改为国家环保部）、中国人民银行和中国银行业监督管理委员会（银监会）联合颁布《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》，提出实施绿色信贷的具体规定和要求。但是由于现有绿色信贷标准多为综合性和原则性，缺少