第2章-土地管理的基本概念及主要内容

b. 初步建立新的地权制度相适应的地籍管理体系
c.
建立了新的土地税、租体系（天津：0.007-0.18元/平 米
，低）
d. 开始重视城市土地规划和利用的管理 1953年《国家
建设征用土地办法》：对征用土地的范 围、审批手续、补偿标准，特别是节约用地、都作了较为详尽 的规定。 e. 建立了土地由多部门管理的机构体系 如农村土地由计划、农业、林业等部门管理。
（２）资本主义社会时期土地管理 —16世纪30年代：英国圈地运动。
—19世纪：法国无代价废除封建权利，将土地交给农民。
—19世纪：美国《宅地法》（1862年） 其基本特点：由封建主义的土地所有关系发展到资本主义的土地所有关系。 即：由土地的大地主所有转为以农民土地所有为主的地权制度。 这一阶段西方国家的土地制度发生了根本的变化：
国土资源部机构设置
国土资源部机关 国 家 海 洋 局 国 派驻机构 家 测 纪 监 绘 检 察 局 组 局 直 属 单 位
办 政 规 财 公 策 划 务 室 法 司 司 规 司
耕 地 保 护 司
地 籍 管 理 司
土 地 利 用 管 理 司
…….
2.省级国土资源厅有关土地管理部门
职能处室： 政策法规处、规划处、财务处、耕地保护处、用地审批管理 处、地籍管理处、土地利用管理处、执法监察处等 事业单位： 执法监察总队、厅直属土管中心、征地事务服务中心、国土 资源监测中心、土地整理中心、信息中心、储备中心、规 划勘测院等，从事基准地价、标定地价的评估，土地整理 与复垦，土地统征包干，土地交易市场等。
有“井田 制”）。——原始的土地登记。
②封建社会的土地管理
商鞅变法，废井田开阡陌。 秦统一中国后，“使黔首自实田”（自报土地数额），承认土地私有。 封建社会以土地私人占有为主，土地国有、地主私人占有和自耕农占 有三种形式并存的土地所有制和土地可自由买卖的土地制度体系。
土地调查、土地登记成为封建社会土地管理的重要内容。
2.什么是土地管理？
土地管理又称地政管理，它是指一个国家运用法律和行政 的手段对土地财产制度和土地资源的合理利用实施的各种管理措
施的总称。
土地管理是一项古老的政府职能，它是伴随着国家的产生而 形成的。 古代：职能较为简单，限于土地财产制度方面的管理。 近代：土地财产制度→土地利用管理→环境保护→生态保护
奴隶社会的地政管理
土地私有——国君所有 据《禹贡篇》记载，夏禹治水后，曾按土色、质地和水分等
将九州（冀、衮、青、徐、杨、荆、豫、梁、雍）土地划分为九
等，依其肥力制定负赋等级（公元前2100）。 据《春秋》、《左传》记载：春秋中叶（公元前770—— 476 年）鲁、楚、郑三国曾先后进行田赋和土地清查，开始由 国家按 照田亩实数收税，并承认土地私人占有（这一时期开始
为，或因利用土地而发生的人与地、人与人的关系。
（４）土地行政主管部门是国家土地管理的行政职能部
门，应以国家的土地管理目标为自己的工作目标。 （５）土地行政主管部门综合运用行政、经济、法律和工程 技术等措施来达到管理目的，并追求最佳管理效益。 （６）土地管理的主要职能是决策、计划、组织、协调和控 制
行综合管理的阶段。
在理论研究上：由简单的地籍管理体系，发展到 对土地经济，土地制度，以及土地利用等理论，形成以 地权、地籍、地用、地税、地价等为主要内容的现代土
地管理体系。
（3）国内土地管理形成与发展
①公元前的土地管理
原始社会土地利用与管理 土地是公有的，以原始部落的范围为界，不同的部落有不同 的土地，但在占有和使用上都是以社会集团的首领以集团整体利 益出发，对土地利用进行划分，这是原始地土地管理。
（5）服务性
• 土地管理服务于社会生产，追求土地利用的最佳综合效益，最终 服务于国民经济建设。
2.土地管理的作用 （1）土地管理是协调社会矛盾的重要手段 （2）土地管理是实现社会可持续发展的基本保障 （3）土地管理是社会稳定的根本保证
四、土地管理的目标和任务
1.目标 宏观目标：指全国的土地管理总目标，以国家社会经济发展宏观 目标为依据； 中观目标：指地区的土地管理目标，既要与国家目标相衔接，又 要结合本地区特点； 微观目标：指县级土地管理目标，也可分解为部门目标。
[英]约翰· 穆勒（19世纪中叶）政治经济学家
提出改革方案：维护在土地上进行投资的资本家利益，保护地主的所得利益（可多 征税）。
亨利· 乔治（美；1879）发表：
土地国有化理论：主张地租充公，实施地租税后，社会上一切租税均要废除。 国外土地管理，由单一土地调查与登记到重视对地权、地用、地税、地价、地籍进
二、土地管理机构的职能
1.国土资源部在土地管理与监督方面的职责 （1）拟订有关法律法规，颁布土地资源管理的规章；拟订管理、保护和合理利 用土地资源的政策；制定土地资源管理的技术标准、规程、规范和方法。 （2）组织编制和实施国土规划、土地利用总体规划和其他专项规划；参与报国 务院审批的城市总体规划的审核，指导、审核地方土地利用总体规划。 （3）监督检查各级国土资源主管部门行政执法和土地资源规划执行情况；依法 保护土地资源所有者和使用者的合法权益，承办并组织调处重大权属纠纷， 查处重大违法案件。 （4）拟订实施耕地特殊保护和鼓励耕地开发政策，实施农用地用途管制，组织 基本农田保护，指导未利用土地开发、土地整理、土地复垦和开发耕地的监 督工作，确保耕地面积只能增加，不能减少。
——运用现代化的科学管理方法和手段实施土地管理活动。
（4）法制性
—土地管理是国家的基本职能。国家通过立法规定了土地管理的内
涵和外延。“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我
国 的三大基本国策之一。
—土地管理机构设置、职权都有明确的法律规定。 —土地管理部门对土地事务的管理必须以法律为依据。 —土地管理人员（行政人）的职责，权利和义务具有法 律的规定性。
国家部门垄断土地的出租、转让和供给。
第三阶段（1998-今） • 1998年国家组建国土资源部，初步实现了从陆地到海洋，从土
地
到矿产的统一管理。地方各级国土资源主管部门领导干部实
行双 重管理体制。地方主管，上一级国土部门协助管理。 • 2004年以后，实行省级以下国土资源管理体制改革。 完善土地利用总体规划编制和审批管理，强化土地执法监察职 能。
第二章 土地管理的基本概念及主要内容
第一节 土地管理及其发展 第二节 我国土地管理体制 第三节 土地管理学研究的对象、任务和体系 第四节 土地管理的方法
第一节 土地管理及其发展
一、土地管理的涵义
1.什么是管理？
• 管理是管理者在一定的环境条件下，为有效地实现既定的目 标，运用一定的方式和手段所进行的决策、计划、组织、协调 和控制的综合性活动。 • 管理是管理者的一种主动、积极、有计划的活动，其运作受到 外界环境的影响，主要受社会环境的影响，如社会制度、人口 状况、经济体制与政策、文化水平、科学技术水平、法制状况 等。 • 管理是人类基本社会活动之一，有了管理，人群才能进行非常 有效的活动。特别是大规模、复杂的活动。
决策—土管的中心环节和核心内容； 计划—落实决策结果而确定的具体步骤、程序和方法； 组织—改善内、外部关系，形成工作中的合力，纠正工作中的偏差。
二、土地管理的形成与发展
１．土地管理的产生：伴随国家的产生而产生 （１）国外土地管理的产生 —公元前古埃及王国时期：以收税为目的的地籍整理进行了土地评价，每年进行两次 。
—公元前６世纪：古罗马开始了地籍整理，专门登记地块的面积，耕作方式、土地质
量 和税收等。 —公元前４世纪至３世纪（约前367～前283):托勒密王朝进行了举世闻名的土地登记 ； 在希腊和罗马时期:举办了以增加财政收入为目的的土地调查 ,并按土地和收入的 多 少把本国公民划分为不同等级。 —中世纪时期：地藉管理体系趋于科学、系统、更具有土地评价特色，并从以土形、 土 味定质，发展到以土地的地形、坡向、土壤的坚实度、质地、透水性、颜色等指 标 划分等级。 —１０８６年：英格兰编制了土地调查手册，对各种各类土地进行了详细登记。
3. 土地管理的职能和本质
土地管理的职能： 地籍管理、土地权属管理、土地利用管理、土地法律、法
规执行的监督检查等。
土地管理的本质：
国家在一定的环境条件下，综合运用行政、经济、法律、
技术方法，提高土地利用生态、经济、社会效益，维护在社会 中统治地位的土地所有制，调整土地关系，监督土地利用，而 进行的决策、计划、组织、协调和控制等综合性活动。
2.任务 加强耕地保护，实现耕地动态平衡； 加强土地资源的调查评价和科学规划； 加强土地资源信息系统建设，实现信息服务社会化； 加强土地市场管理； 健全法制，依法行政。
第二节
我国土地管理体制
一、土地管理机构 1.国土资源部内与土地管理有关的各司局 办公厅 国家土地总督察办公室 政策法规司 调控和监测司 规划司 财务司 耕地保护司 地籍管理司 土地利用管理司
三、土地管理的特点和作用
1.土地管理的特点Байду номын сангаас
(1) 统一性 ·实行全国土地统一管理是我国人多地少的国情决定的； ·实行全国土地、城乡地政统一管理是我国建国50多年来的土地管 理实践的必然选择； ·实行全国土地统一管理，是我国法律规定的，体现了国家意志。
（2）全面性
• 土地管理是一项复杂的系统工程，包括土地开发、利用、整治和 保护四个环节的全部过程：既有生产过程中的土地管理，也有流 通过程的土地管理；既包括静态的规划等内容，也包括动态的监 测。
一是以德国为代表将地主经济逐渐蜕变的道路逐渐将封建主义的土地关
系过渡到资本主义的地权关系；另一条改革以美国为代表：消灭地主大地 产的道路。
这一阶段土地行政管理的研究： · 土地经济基本理论 · 资本主义土地所有制理论 其代表性人物及理论有： [英]亚当· 斯密：指出地租是劳动的产物 [英]大卫· 李嘉图：《政治经济学及赋税原理》，创立了差额地租理论，指出了利润 与地租的对立
封建社会土地管理的另一个特点：为了增加国家的财政税收和巩固封 建统治。 在此期间，三国时期的“屯田制”、北魏的“均田制”、宋代的“方田制” （清丈、地籍整理，土地调查）。
③近代（民国）土地管理 a.采用先进技术 ,改进地籍管理
地籍测量，土地登记（包括土地总登记和土地权属登记），
采用国际流行的契据登记制度。 1992年《不动产登记条例》 1930年《土地法》、《土地登记规则》
b.建立土地管理机构， 《土地登记规则》
c.制定一系列土地法规
④建国后的土地管理 1947年《中国土地法大纲》
1950年《中华全国土地改革法
》 第 一 阶 段 （1949—1978 年 ） a.初步建立新中国的土地 制度 1949-1952年，没收地主土地，按人口分给农民 “大森林、大水 利工程、大荒地、大荒山、大盐田和矿山及湖、沼、 沙、港等，均归国家所有” 1952-1956年，农业合作化，将农民土地私有制变为劳动群众的集 体 所有制。 城市土地的公有制到1982年《宪法》才得以正式确定。
４. 土地管理的内涵
（１）土地管理的主体是国家 由国土资源部→省、市、县土地行政主管部门执行管理职能 （２）土地管理活动分为行政管理活动和非行政管理活动 行政管理活动——以法律规定为界限，在法律范围内有效
非行政管理活动——根据实际所进行的一般性管理和服务活动
（３）土地管理是调节人们占有、使用和利用土地的过程和行
1986年《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》
1998年修订《土地管理法》 十届全国人大二次会议代表们所提关于《土地管理法》的议案，核心是严 格规范征地程序，改革征地补偿标准，切实保护农民的土地权益 d.建立了较 为合理的土地税费制度 e.地籍管理由以地权登记为主转向多目标的地籍管理体系 f.地价管理体系已经建立 政府部门确定科学的土地估价原则作为制定理论地价或基准地价的依据；
（3）科学性 • 土地管理的核心内容是用先进的科学管理理论和方法以及科学技术手 段实施土地利用管理，从而不断提高土地管理绩效，在生产力高度发
达的今天显得尤为重要。
• 由于土地管理归根到底是为了组织生产力、促进生产力的发展，所以 要充分认识各种自然规律、经济规律并在土地管理工作中主动加以运 用。
——遵循经济规律，科学利用土地。
第二阶段：1978年改革开发以后的土地管理
a.土地使用权管理改革
农村：集体土地承包给农户，使集体土地的所有权和使用权
分离。
城市：国有土地无偿使用制改为有偿使用，对国有土地或征
用的土地采用拍卖、批租、入股等方式有偿、有期限转移给土地 使用者；并对城市国有土地进行收取土地使用税和土地使用费。
b.建立全国统一的土地管理机构 1986年，国家土地局成立 1998年，与矿产资源部合并为国土资源 部 c.制定、实施新的土地法规